행정
이 사건은 A 주식회사가 부산광역시장으로부터 받은 B 요트경기장 재개발사업의 사업시행자 지정 취소 처분을 취소해달라고 제기한 소송입니다. 원고는 노후화된 요트장을 재개발하여 체육 시설과 호텔, 컨벤션 등을 건설·운영하는 민간투자사업을 제안했고, 피고는 원고를 사업시행자로 지정하여 실시협약을 체결했습니다. 그러나 호텔 부지가 학교환경위생정화구역에 포함되어 건립이 불가능해지자, 원고는 호텔 위치를 변경하는 실시협약 변경을 제안했고, 양측은 협상단 회의를 통해 위치 변경에 합의했습니다. 이후 원고는 변경된 내용으로 실시계획 승인신청서를 제출했으나, 피고는 실시협약 내용 불일치, 학교환경위생정화위원회 심의 미득, 대출약정서 미제출 등을 이유로 신청을 반려하고 수정·치유를 요구했습니다. 원고가 이를 거부하자 피고는 사업시행자 지정을 취소했습니다. 법원은 사업시행자 지정 취소 처분은 법령상 근거가 없어도 실시협약에 철회권 유보 부관을 둘 수 있어 적법하지만, 피고와 원고 사이에 호텔 부지 위치 변경에 대한 합의가 있었고, 대출약정서 미제출 또한 사업구조 불확실성 등 원고에게 책임이 없는 사정임을 인정하여 피고의 처분사유가 부당하다고 판단, 원고 승소 판결을 내렸습니다.
원고인 A 주식회사는 2008년 부산 해운대구에 노후화된 B 요트장을 재개발하여 체육시설, 호텔, 컨벤션 등을 건설·운영하는 민간투자사업을 제안했고, 2014년 3월 19일 피고인 부산광역시장과 실시협약을 체결하여 사업시행자로 지정되었습니다. 그러나 원고가 계획한 호텔 부지가 학교환경위생정화구역에 포함되어 교육당국의 불허 처분으로 인해 호텔 건립이 사실상 불가능해졌습니다. 이에 원고는 호텔 부지를 학교환경위생정화구역 밖으로 이전하는 내용의 실시협약 변경안을 피고에게 제출했고, 양측은 2016년 1월 19일 협상단 회의에서 호텔 등 주요 시설 위치를 변경하는 '대안2'에 합의했습니다. 원고는 이 합의를 바탕으로 변경된 설계도서 등을 포함한 실시계획 승인신청서를 2016년 3월 18일 제출했습니다. 하지만 피고는 원고의 신청서가 실시협약과 다르며, 호텔 관련 학교환경위생정화위원회 심의를 얻지 못했고, 자금조달계획 관련 대출약정서가 제출되지 않았다는 이유로 신청을 반려하고 60일 이내의 수정 또는 90일 이내의 치유를 요구했습니다. 원고는 피고의 요구가 부당하다며 철회할 것을 요청했고, 이에 피고는 2016년 8월 10일 원고의 실시계획 승인신청서 수정 및 협약 해지사유 치유 요구 미이행을 이유로 원고에 대한 사업시행자 지정을 취소하고 실시협약을 해지하는 처분을 내렸습니다. 원고는 이 처분이 위법하다며 취소 소송을 제기했습니다.
이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 피고가 원고에 대해 내린 사업시행자 지정 취소 처분이 법률상 근거 없이 이루어진 것인지 여부입니다. 둘째, 피고가 주장한 처분 사유, 즉 원고의 실시계획 승인신청서가 실시협약 변경 합의 결과를 반영하지 않았다는 점과 대출약정서가 제출되지 않았다는 점이 타당한지 여부입니다. 특히, 원고와 피고 사이에 호텔 등 주요 시설의 위치 변경에 대한 합의가 실제로 있었는지, 그리고 대출약정서 미제출이 원고의 중대한 귀책사유로 볼 수 있는지가 핵심 쟁점이 되었습니다.
법원은 2016. 8. 10. 피고(부산광역시장)가 원고(A 주식회사)에 대하여 내린 B 요트경기장 재개발사업 관련 사업시행자 지정 취소 처분을 취소한다.
재판부는 피고의 사업시행자 지정 취소 처분이 법률상 근거가 없다는 원고의 주장에 대해서는 실시협약에 철회권 유보에 관한 부관이 있어 인정되지 않는다고 판단했습니다. 그러나 처분 사유에 대해서는 원고와 피고 사이에 호텔 등 시설 위치 변경에 대한 합의가 있었다고 보았고, 대출약정서 미제출 또한 사업의 구조나 성격이 불확실하여 원고에게 귀책사유를 돌리기 어렵다고 판단했습니다. 결과적으로 피고가 주장한 처분 사유들이 부존재하므로, 이 사건 사업시행자 지정 취소 처분은 위법하며, 원고의 청구는 정당하다고 보아 최종적으로 피고의 처분을 취소했습니다.
이 사건과 관련된 주요 법령과 법리는 다음과 같습니다.
1. 사회간접자본시설에 대한 민간투자법 (이하 '민간투자법')
2. 민간투자법 시행령 제16조 (실시계획의 승인): 실시계획 승인 신청 시 사업위치, 면적, 공사 시행방법, 토지 확보 계획, 부대사업 내용, 자금조달 협약서 등 주무관청이 필요하다고 인정하는 사항을 포함해야 합니다.
3. 학교보건법 제6조 제1항 (금지행위 및 시설): 학교환경위생정화구역 내에서는 학생들의 학습 및 건강에 나쁜 영향을 미칠 수 있는 행위나 시설을 엄격히 제한하고 있습니다.
4. 행정법상 수익적 행정행위의 철회 법리: 사업시행자 지정과 같이 국민에게 권리나 이익을 부여하는 '수익적 행정행위'의 철회는 일반적으로 법령에 명시적인 근거가 있거나, 해당 행정행위에 철회권 유보의 '부관'이 있거나, 또는 사정 변경이나 중대한 공익상 필요가 있는 예외적인 경우에만 허용됩니다. 이 사건에서는 실시협약에 철회권 유보 조항이 있었으므로 법률상 근거 없이 처분이 이루어졌다는 원고의 주장은 받아들여지지 않았습니다.
5. 실시협약의 효력 및 내용: 민간투자사업의 '실시협약'은 주무관청과 사업시행자 간에 총사업비, 사용기간, 사업시행 조건 등을 정하는 계약적 성격과 공법적 성격이 혼합된 문서입니다. 이 협약은 당사자 간의 권리·의무를 규정하며, 협약에서 정한 의무 위반 시 사업시행자 지정 취소 등 제재의 근거가 될 수 있습니다.
유사한 민간투자사업 진행 시 아래와 같은 점들을 참고할 수 있습니다. 첫째, 사업 추진 중 예상치 못한 사정 변경(예: 인허가 불허, 법령 해석 변경)이 발생하면, 주무관청과 실시협약 변경을 위한 협상을 적극적으로 진행해야 합니다. 둘째, 협상 과정에서 중요한 합의 내용(예: 사업 시설 위치 변경)은 구체적으로 명시하고, 관련 서류(설계도서, 재무모델 등)에 반영하며, 양 당사자의 서명을 받는 등 명확하게 문서화하여 추후 분쟁의 소지를 줄여야 합니다. 셋째, 행정기관의 수정이나 치유 요구가 있을 경우, 해당 요구의 법적 근거, 실시협약과의 부합 여부, 그리고 사업의 현실적 추진 가능성 등을 면밀히 검토해야 합니다. 만약 요구가 부당하다고 판단된다면, 적극적으로 이의를 제기하거나 협상에 임하여 합리적인 해결책을 모색해야 합니다. 넷째, 민간투자사업에서 자금 조달 능력은 매우 중요하므로, 실시계획 승인 신청 시 대출약정서 등 필요한 서류를 미리 준비하는 것이 일반적입니다. 다만, 주무관청의 사업 구조 변경 요구 등 외부 요인으로 인해 확정적 약정이 어려운 경우, 그 사정을 명확히 입증하고 유연한 대응을 요청할 필요가 있습니다. 마지막으로, 사업 내 부대사업과 부속사업의 분류는 사업비용, 면적 제한, 수익 배분 등에 중대한 영향을 미치므로, 초기 사업 계획 단계부터 관련 법령과 기본계획을 철저히 검토하고 주무관청과 명확히 협의하여 사업 구조를 확정해야 합니다.
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