행정
경상남도지사가 만성 적자를 이유로 진주의료원의 폐업을 추진하자, 진주의료원 관계자 및 시민들은 폐업 처분이 위법하다고 주장하며 그 취소를 구하는 소송을 제기했습니다. 또한 진주의료원 폐업의 근거가 된 조례의 무효 확인과 이에 따른 손해배상도 함께 청구했습니다. 1심 법원은 원고들의 청구를 대부분 받아들이지 않았고, 항소심 법원 역시 폐업 방침이 행정소송의 대상인 '처분'으로 볼 수 없으며, 폐업 조례 또한 위법하지 않다고 판단하여 원고들의 항소를 모두 기각했습니다.
경상남도지사가 2013년 2월 26일 진주의료원의 만성 적자를 이유로 폐업 방침을 발표하고, 같은 해 5월 29일 진주의료원 폐업 신고가 이루어졌습니다. 이에 진주의료원과 이해관계에 있는 원고들은 경상남도지사의 폐업 결정이 위법하다고 보고, 폐업 처분 취소와 더불어 폐업의 근거가 된 '경상남도의료원 설립 및 운영 조례'의 무효 확인, 그리고 이로 인한 손해배상을 요구하며 법적 다툼을 시작했습니다.
피고 경상남도지사의 진주의료원 폐업 명령 또는 폐업 방침 발표가 행정소송의 대상이 되는 '처분'에 해당하는지 여부, 경상남도의료원 설립 및 운영 조례(폐업 조례)가 의료법이나 보조금 관리에 관한 법률 등 상위 법령에 위배되어 무효인지 여부, 폐업으로 인한 손해배상 책임이 인정되는지 여부가 이 사건의 주요 쟁점입니다.
법원은 원고들과 원고보조참가인들의 항소를 모두 기각했습니다. 당심에서 추가된 폐업처분 취소에 대한 예비적(선택적) 청구 부분의 소는 부적법하다고 보아 각하했습니다. 항소 제기 이후의 소송비용은 원고보조참가인들과 원고들이 각각 부담하도록 결정했습니다.
법원은 경상남도지사의 진주의료원 폐업 방침 발표나 폐업신고가 행정소송의 대상이 되는 '처분'에 해당하지 않는다고 보았습니다. 지방의료원은 독립된 법인으로서 지사의 폐업 방침은 구속력 없는 정책 방향 제시일 뿐이며, 폐업의 효과는 조례에 따라 발생한 것으로 판단했습니다. 또한, 폐업 조례가 보건복지부장관의 업무 정상화 명령이나 보조금 관리에 관한 법률에 위배된다는 원고들의 주장도 받아들이지 않았습니다. 보건복지부장관의 업무 정상화 명령은 경상남도지사를 직접 대상으로 한 것이 아니며, 보조금법 위반 주장에 대해서는 보건복지부장관의 사후 승인이 있었으므로 위법하지 않다고 판단했습니다. 이에 따라 원고들의 모든 청구는 기각되거나 각하되었습니다.
행정소송의 대상이 되는 '처분'은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적인 사실에 대한 법집행으로서 국민의 권리·의무에 직접적인 법률적 변동을 일으키는 행위를 의미합니다. 단순히 정책 방향을 제시하는 비구속적인 행정계획은 처분에 해당하지 않을 수 있습니다(대법원 2010두167 전원합의체 판결). 구 지방의료원법(2013. 8. 13. 법률 제12072호로 개정되기 전) 제3조에 따르면 지방의료원은 법인으로 설립되며, 민법상 재단법인과 의료법상 의료기관에 준하는 자율성과 주체성을 가지는 독립된 법인으로 간주됩니다. 행정절차법 제24조 제1항은 행정청이 처분을 할 때에는 문서로 해야 함을 규정하고 있으며, 문서화되지 않은 폐업명령은 처분으로 인정되기 어렵습니다. 의료법 제40조 제1항 및 동법 시행규칙 제30조 제1항에 따른 의료기관의 폐업신고는 단순히 폐업 의사를 통지하는 '사실행위'일 뿐 행정처분으로 보지 않습니다. 의료법 제59조 제1항은 보건복지부장관이나 시·도지사가 보건의료정책을 위해 의료기관이나 의료인에게 지도와 명령을 할 수 있도록 하지만, 이는 국가 보건 정책의 실현을 위한 것이며, 국민 개인의 권리 구제를 목적으로 하는 것은 아닙니다. 보조금 관리에 관한 법률 제22조, 제24조, 제35조는 보조금을 다른 용도로 사용하거나 보조사업을 중단·폐지, 또는 보조금으로 취득한 중요재산을 목적 외 용도로 사용할 경우 중앙관서의 장의 승인을 받도록 규정하고 있으며, 이러한 승인은 사후 승인도 유효하다고 판단될 수 있습니다. 이 규정들은 보조금의 적절한 관리와 실효성 확보를 위한 효력규정으로 해석됩니다.
행정청의 발표나 방침이 법적 효력을 가지는 '처분'인지 여부는 단순히 명칭이 아니라 그 내용, 형식, 절차 그리고 국민의 권리·의무에 미치는 직접적인 영향 등을 종합적으로 고려하여 판단됩니다. 단순히 정책 방향을 제시하는 행위는 처분으로 인정되지 않을 수 있습니다. 공공기관이 법인 형태로 설립된 경우, 그 기관의 폐업은 설립 주체인 지방자치단체의 일방적인 명령보다는 해당 법인의 자체적인 의사결정(예: 이사회 의결)과 관련 법규(예: 조례, 의료법상 폐업신고)에 따른 절차를 거쳐 이루어질 수 있으며, 이 경우 폐업의 법률적 효과는 조례와 같은 법규에 의해 발생할 수 있습니다. 국고 보조금을 받아 취득한 재산의 용도를 변경하거나 보조사업을 폐지할 경우에는 '보조금 관리에 관한 법률'에 따라 중앙관서의 승인이 필요한데, 이 승인은 사후적으로 이루어지더라도 유효하다고 판단될 수 있으므로 관련 절차를 꼼꼼히 확인하고 이행하는 것이 중요합니다.
