울산 산업단지 폐차장 부지 조성 사업 기간 연장 승인 취소 사건

울산광역시는 ◎◎교통 주식회사를 산업단지 내 폐차장 부지 조성 사업의 시행자로 지정하고 실시계획을 승인했으나, ◎◎교통은 지정된 사업 기간 내에 토지 매입 등 사업을 제대로 추진하지 못했습니다. 피고인 울산광역시장은 사업 기간이 만료된 후에도 여러 차례 사업 기간 연장 및 재승인을 해주었고, 이에 대해 사업 부지 내 토지 소유자인 ○○○○○○ 주식회사는 울산광역시장의 이러한 처분이 재량권을 남용한 위법한 행정처분이라고 주장하며 취소를 구하는 소송을 제기했습니다. 법원은 ◎◎교통이 사업 추진 의사나 능력이 부족하다고 판단하고, 울산광역시장의 실시계획 승인 및 기간 연장 처분이 재량권의 일탈 및 남용에 해당하여 위법하다고 판결했습니다.

관련 당사자

• 원고(피항소인): ○○○○○○ 주식회사 (울산 북구 소재 전자부품 제조업체, 산업단지 개발 사업 부지 내 일부 토지 소유자)
• 피고: 울산광역시장 (산업단지 개발 사업의 사업시행자 지정 및 실시계획 승인권자)
• 피고 보조참가인(항소인): ◎◎교통 주식회사 (울산 남구 소재 택시여객 자동차 운송사업 등 회사, 산업단지 개발 사업의 사업시행자로 지정되었던 기업)

분쟁 상황

2004년 5월 13일, 울산광역시장은 ◎◎교통 주식회사를 울산·미포국가산업단지 내 '자동차 폐차장 부지 조성 사업'의 사업시행자로 지정하고, 2005년 12월 31일까지의 사업 시행 기간을 포함하는 실시계획을 승인했습니다. 그러나 ◎◎교통은 기간 내에 사업 추진을 위한 실질적인 노력을 하지 못했고, 사업 시행 기간이 경과했음에도 울산광역시장은 2006년 2월 17일 사업 기간을 2006년 12월 31일까지 연장하는 변경 승인을 했습니다. 이후 중앙토지수용위원회로부터 기간 경과 후 연장 승인의 문제점을 지적받자, ◎◎교통은 스스로 취소를 요청하여 2006년 7월 10일 취소되었습니다. 그러나 곧바로 2006년 7월 13일 다시 실시계획을 신청했고, 울산광역시장은 2006년 7월 19일 사업 기간을 2006년 7월부터 2007년 12월 31일까지로 하는 이 사건 처분을 다시 승인했습니다. 한편, 전자부품 제조업체인 원고 ○○○○○○ 주식회사는 공장 증설을 위해 2006년 6월 14일 이 사건 토지 일부를 매수하여 2006년 6월 30일 소유권이전등기를 마쳤습니다. 이후 ◎◎교통이 수용재결 절차를 진행하여 원고 소유의 토지까지 수용하려 하자, 원고는 울산광역시장의 2006년 7월 19일자 실시계획 승인 처분(이 사건 처분)이 위법하다며 취소 소송을 제기하기에 이르렀습니다. ◎◎교통은 원고가 해당 처분을 다툴 법률상 이익이 없다고 주장하며 맞섰습니다.

핵심 쟁점

1. 산업단지 개발 사업의 실시계획 변경 승인 처분으로 인해 토지를 수용당할 처지에 놓인 토지 소유자에게 해당 처분을 다툴 법률상 이익이 있는지 여부.
2. 사업 추진 의사나 능력이 부족한 사업시행자에게 행정청이 반복적으로 사업 기간을 연장해주는 실시계획 변경 승인 처분이 재량권의 일탈 또는 남용에 해당하는 위법한 처분인지 여부.

법원의 판단

1. 피고 보조참가인 ◎◎교통 주식회사의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 피고 보조참가인이 부담한다.
3. 피고 울산광역시장이 2006년 7월 19일 피고 보조참가인 ◎◎교통 주식회사에 대하여 한 산업단지 개발 사업 실시계획 승인 처분의 집행을 본 판결 확정 시까지 정지한다.

결론

법원은 피고 보조참가인 ◎◎교통 주식회사가 산업단지 개발 사업을 추진할 진정한 의사나 능력이 없었음에도, 피고 울산광역시장이 반복적으로 사업 시행 기간을 연장해준 것은 재량권을 일탈하거나 남용하여 위법하다고 판단했습니다. ◎◎교통은 2004년 5월 13일 최초 승인 이후 2005년 12월 31일까지인 시행 기간 내에 토지 매수 협의 등 사업 추진 노력을 전혀 하지 않았으며, 심지어 사업 기간이 경과한 후의 기간 연장 승인이 잘못된 것임을 알고 스스로 취소를 요청하기도 했습니다. 또한 피고는 사업시행자가 신청 사유의 정당성을 충분히 고려하지 않고 기간 연장 처분을 되풀이했으며, 이는 공익상 필요한 산업 입지의 원활한 공급과 국토 개발의 균형이라는 목적에 반하고, 토지 소유자들을 불필요하게 장기간 수용 위험에 노출시켜 사익을 침해하는 결과를 초래한다고 보았습니다. 따라서 2006년 7월 19일자 실시계획 승인 처분은 위법하므로 취소되어야 한다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건은 주로 '구 산업입지 및 개발에 관한 법률' (2006년 9월 27일 법률 제8014호로 개정되기 전의 것, 이하 '법')과 '공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률' (이하 '공익사업법')이 관련됩니다.

1. 사업인정의 법률상 이익 인정 (법 제6조 제4항 단서, 제22조 제2항, 공익사업법)​

   • 산업단지가 지정되더라도 사업시행자와 수용할 토지의 세목이 구체적으로 정해져야 비로소 '공익사업법'상의 사업인정과 사업인정의 고시가 있는 것으로 봅니다.
   • 본 판례에서는 2004년 5월 13일자 사업시행자 지정 및 실시계획 승인과 2006년 7월 19일자 실시계획 승인(이 사건 처분)을 통해 비로소 원고의 토지가 수용 대상이 되었으므로, 원고는 이 처분으로 인해 토지를 수용당할 위험에 놓여 이를 다툴 법률상 이익이 있다고 판단되었습니다.

2. 재량권의 범위와 한계 (법 제16조 제2항, 제48조 제1항, 제1조)​

   • 법 제16조 제2항 및 제48조 제1항에 따르면, 산업단지개발사업의 사업시행자가 실시계획에 정해진 기간 내에 사업에 착수하지 않거나 완료하지 못한 경우, 산업단지 지정권자는 사업시행자 지정을 취소할 수 있으며 이는 재량 행위에 해당합니다.
   • 그러나 이 재량권 행사는 무한정 허용되는 것이 아니라, '법' 제1조에서 정한 공익 목적(산업 입지 공급, 국토 균형 개발)과 함께 토지 소유자 등 관련 이해관계인의 사익 보호 필요성(불필요한 수용 위험 장기 노출 방지)을 종합적으로 고려해야 합니다.
   • 재량권 일탈·남용: 사업 추진 의사나 능력이 객관적으로 명백히 없는 사업시행자에게 행정청이 정당한 사유 없이 실시계획 변경 승인을 통해 반복적으로 시행 기간을 연장해주는 것은 재량권을 일탈하거나 남용한 위법한 행정처분으로 봅니다. 이는 행정청이 공익과 사익의 이익형량을 제대로 수행하지 않았거나, 고려해야 할 중요한 사항(사업자의 사업 의지)을 누락한 경우, 또는 이익형량의 정당성과 객관성이 결여된 경우에 해당합니다.

3. 수용된 토지의 반환 의무 (공익사업법 제48조 제1항)​

   • 공익사업법 제48조 제1항에 따라 사업시행자가 사업의 폐지·변경 또는 그 밖의 사유로 인해 사용할 필요가 없게 된 토지는 지체 없이 소유자에게 반환해야 합니다.
   • 따라서 비록 수용재결 절차를 통해 토지의 소유권이 사업시행자에게 이전되었더라도, 그 수용의 전제가 된 실시계획 승인 처분 자체가 위법하여 취소된다면, 사업시행자는 해당 토지를 원래 소유자에게 반환할 의무가 발생하므로, 토지 소유자는 여전히 해당 처분을 다툴 법률상 이익이 있습니다.

참고 사항

1. 산업단지 개발 사업의 시행자로 지정된 경우, 사업자는 최초 승인된 실시계획에 명시된 사업 시행 기간 내에 사업 추진에 필요한 토지 확보 및 기타 절차를 적극적으로 이행해야 합니다.
2. 사업자가 정해진 기간 내에 사업을 완료하지 못하고 기간 연장을 요청할 경우, 행정기관은 과거 사업 추진 실적과 현재 사업자의 능력, 의지 등을 면밀히 검토하여 승인 여부를 결정해야 합니다. 무분별한 기간 연장은 재량권 남용으로 판단될 수 있습니다.
3. 산업단지 부지 내 토지 소유자는 사업 진행 상황을 주시하고, 사업 시행자의 태만이나 행정기관의 부당한 처분으로 인해 재산권 침해를 받을 우려가 있을 경우, 해당 행정처분의 취소를 구하는 소송을 통해 권리를 보호받을 수 있습니다.
4. 토지 소유자는 특히 사업 시행 기간이 만료된 이후 이루어지는 기간 연장 승인 처분이 적법한 요건을 갖추었는지 확인해야 합니다. 과거 사업 진행이 부진했던 경우, 다시 기간 연장이 승인될 때 그 정당성이 약화될 수 있습니다.
5. 토지가 수용되었더라도, 수용의 근거가 된 행정처분(예: 실시계획 승인) 자체가 위법하다고 판단되면 토지 소유자는 수용된 토지의 반환을 요구할 권리가 여전히 남아있을 수 있습니다.