민자철도 E선 운영 손실에 대한 국가 책임 분담 판결

D 주식회사는 대한민국(피고)과 E 전철 민간투자사업 실시협약을 체결하고 2011년 운영을 개시했습니다. 이 협약은 BTO(건설-이전-운영) 방식으로, 예상 교통수요는 연계 철도망(S, Q-R 구간 등)이 예정된 시기에 개통될 것을 전제로 산정되었습니다. 그러나 이 연계 철도망들의 개통이 지연되면서 E 전철의 실제 교통수요 및 운임수입은 예상치의 50% 미만에 그쳤습니다. 실시협약에는 실제 운임수입이 예상치의 50% 미만일 경우 최소운임수입보장(MRG)을 지급하지 않는 '허들 조항'이 있었고, 이로 인해 D사는 MRG를 받지 못하고 2016년 말 완전 자본잠식 상태에 빠지는 등 심각한 경영악화를 겪었습니다. D사는 피고에게 실시협약 변경 및 손실보상을 요구했으나 받아들여지지 않자 소송을 제기했습니다. 법원은 직접연계철도망 개통 지연이 피고의 행위 또는 권한, 지배 범위에 근접한 위험으로 판단하고, 실시협약상 위험배분 원칙에 따라 피고에게 손실 분담 책임이 있다고 보았습니다. 이에 따라 피고는 원고에게 손실액 28,599,494,740원 및 이에 대한 지연손해금을 지급하라는 판결을 내렸습니다. 다만 원고의 협약변경 의무 불이행에 따른 손해배상 청구와 불가항력 사유로 인한 손실보상 청구는 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 D 주식회사: E 전철사업의 민간 사업시행자이자 운영사. 컨소시엄으로 시작하여 설립되었으며, 연계 철도망 개통 지연으로 인한 막대한 운영 손실을 입음.
• 피고 대한민국: E 전철 민간투자사업의 주무관청(국토교통부)으로, 원고와 실시협약을 체결한 당사자. 교통 정책 수립 및 실행 권한을 가짐.

분쟁 상황

원고 D 주식회사는 2005년 피고 대한민국과 E 전철사업 실시협약을 체결하고 2011년 10월 운영을 개시했습니다. 이 협약의 핵심 요소인 예상 교통수요는 E 전철에 직접 연계되는 철도망(S, Q-R 구간 등)이 2012년부터 2016년까지 순차적으로 개통될 것을 전제로 산정되었습니다. 그러나 연계 철도망들의 개통이 예정보다 지연되면서 E 전철의 실제 교통수요는 급감했고, 2012년부터 2014년까지 실제 운임수입이 실시협약상 예상 운임수입의 50%에도 미치지 못했습니다. 실시협약 제63조에는 실제 운임수입이 예상치의 50% 미만일 경우 최소운임수입보장(MRG)을 지급하지 않는 '허들 조항'이 있었는데, 이로 인해 원고는 막대한 MRG 손실을 입었습니다. 결과적으로 원고는 2012년부터 2014년까지 매년 600억 원 이상의 당기순손실을 기록했으며, 2016년 말에는 누적 당기순손실 3,732억 원으로 완전 자본잠식 상태에 빠져 사업 존속에 위협을 받게 되었습니다. 원고는 이러한 상황에서 실시협약 제88조에 근거하여 피고에게 협약 변경을 통해 예상 교통수요 및 운임수입을 조정하고 손실을 보상해달라고 요구했으나, 피고가 이를 받아들이지 않아 소송으로 이어졌습니다.

핵심 쟁점

민간투자사업 실시협약에서 예정한 연계 철도망의 개통 지연으로 인해 발생한 사업자의 손실에 대해 정부의 책임이 있는지, 있다면 그 책임의 범위는 어디까지인지가 주요 쟁점입니다. 구체적으로는 예상 교통수요 미달 위험이 실시협약상 '귀책사유 있는 당사자의 책임' 또는 '불가항력 사유'에 해당하는지, 아니면 '협약 변경이 필요한 제반 사정 변경'에 해당하는지에 대한 판단이 필요했습니다. 또한, 기존 최소운임수입보장(MRG) 조항과 50% 미만 시 미지급하는 '허들 조항'이 이러한 특별한 상황에도 적용되는지, 피고에게 협약 변경 의무가 있는지 여부도 논의되었습니다.

법원의 판단

법원은 제1심판결을 변경하여 피고 대한민국은 원고 D 주식회사에게 총 28,599,494,740원(2013년분 13,773,672,099원, 2014년분 14,825,822,641원) 및 각 금액에 대해 2015년 1월 1일부터, 2016년 1월 1일부터 각각 2020년 2월 11일까지는 연 6%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 15%의 이자를 계산한 금액을 지급하도록 판결했습니다. 원고의 나머지 제1 주위적 청구(더 높은 손실금액 청구), 제2 주위적 청구(협약변경 의무 불이행으로 인한 손해배상 청구), 예비적 청구(불가항력 사유로 인한 손실보상 청구)는 모두 기각되었습니다. 소송 총비용 중 75%는 원고가, 25%는 피고가 부담하도록 했습니다.

결론

법원은 직접연계철도망의 개통 지연이 피고의 행위 또는 권한, 지배 범위 내에 근접한 위험이라고 보았습니다. 이는 민간투자사업에서 통상적인 범주를 벗어나는 수요 위험으로 판단하고, 실시협약 제70조 제1항, 제3항의 위험배분 원칙에 따라 피고가 합리적인 범위 내에서 이 위험을 분담해야 한다고 결론 내렸습니다. 다만, 원고 또한 개통 지연 가능성을 예측할 수 있었던 점, 예상 교통수요 반영 과정에서 원고의 의사도 고려된 점, 그리고 수요 예측의 불확실성 등을 종합적으로 고려하여 피고의 책임 범위를 원고 손실액의 60%로 제한했습니다. 법원은 직접 운임수입 감소분 자체를 배상하는 것은 피고에게 예정된 시기에 철도망을 개통해야 할 의무를 부과하는 것과 같으므로 인정하지 않았습니다. 대신, 직접연계철도망의 개통으로 증가할 것으로 추정된 교통수요가 실시협약의 예상 교통수요에 반영되지 않았더라면 원고가 피고로부터 받을 수 있었던 최소운임수입보조금(MRG) 상당액을 손실로 인정했습니다. 협약변경 의무 불이행에 따른 손해배상 청구나 불가항력 사유에 따른 손실보상 청구는 기각되었습니다.

연관 법령 및 법리

1. 사회간접자본시설에 대한 민간투자법(민간투자법) 및 시행령: 이 법률은 민간의 자본과 기술을 활용하여 사회기반시설을 건설 및 운영하는 민간투자사업의 법적 근거입니다. 본 사건의 E 전철사업은 BTO(Build-Transfer-Operate, 건설-이전-운영) 방식으로 추진되었는데, 이는 민간이 시설을 건설하여 국가에 소유권을 이전하고 일정 기간 시설 운영권을 통해 투자금을 회수하는 방식입니다.

2. 대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법 및 국가통합교통체계효율화법: 이 법률들은 대한민국(정부)이 광역교통망 계획을 수립하고 추진할 권한과 의무를 가지고 있음을 명시합니다. 이 사건에서 연계 철도망의 개통 지연이 정부의 행정계획 지연으로 인한 것이므로, 법원은 이러한 법률들을 근거로 개통 지연이 피고의 지배 범위에 근접한 위험이라는 판단을 내렸습니다.

3. 실시협약 제70조 (위험배분원칙): 이 조항은 사업과 관련된 위험 중 귀책사유가 있는 당사자가 책임과 비용을 부담하도록 규정합니다. 또한, 위험 발생 사유가 어느 협약 당사자의 행위, 권한, 지배 범위 내에 근접한지에 따라 위험 분담 비율을 정할 수 있도록 합니다. 법원은 이 조항을 근거로 연계 철도망 개통 지연이라는 '예측 불가능한 중대한 위험'에 대해 피고에게 일부 책임을 지웠습니다. 이는 단순한 수요 예측 실패를 넘어선 특별한 위험 상황으로 보았습니다.

4. 실시협약 제63조 (운임수입보조금 및 운임수입환수금, MRG 및 허들조항): MRG(Minimum Revenue Guarantee) 제도는 민간투자사업의 수요 위험을 정부가 일정 부분 보장함으로써 민간 투자를 유도하는 제도입니다. 그러나 이 사건에서는 실제 운임수입이 예상치의 50% 미만일 경우 보조금을 지급하지 않는 '허들 조항'이 있었습니다. 법원은 이 MRG 및 허들 조항이 통상적인 범위 내의 수요 위험을 분담하는 규정이며, 본 사건과 같이 정부의 계획 지연으로 인한 특별한 위험에는 실시협약 제70조의 위험배분 원칙이 우선 적용될 수 있다고 해석했습니다.

5. 실시협약 제88조 (협약의 변경): 이 조항은 협약 체결 후 제반 사정의 변경으로 협약 변경이 필요한 경우 당사자들이 성실하게 협의해야 한다고 규정합니다. 그러나 법원은 이 조항이 예상운임수입을 낮추는 등 특정 내용으로 협약을 변경해야 할 의무까지 부여하는 것은 아니라고 보아, 원고의 협약변경 의무 불이행 주장을 기각했습니다. 협의 의무는 인정되지만, 그 결과로 반드시 특정 방식의 변경이 이루어져야 하는 것은 아니라는 취지입니다.

참고 사항

민간투자사업에서 예상치 못한 외부 환경 변화로 인해 사업의 근간이 되는 예상 교통수요에 중대한 차질이 발생했을 때, 다음과 같은 점들을 참고할 수 있습니다.

• 위험배분 원칙 철저히 확인: 실시협약에 명시된 위험배분 원칙을 면밀히 검토하여, 발생한 위험이 어느 당사자의 책임 또는 지배 범위에 속하는지 명확히 해야 합니다. 특히, 정부 주도의 행정계획 변경이나 지연으로 인한 손실은 정부의 책임으로 볼 수 있는 중요한 근거가 될 수 있습니다.
• 예측 가능한 범위와 통상적 위험의 구분: 계약 당시 합리적으로 예측하거나 극복할 수 있었던 통상적인 범위의 수요 위험과, 당사자의 지배 범위 밖의 특별한 사정으로 인한 위험을 구분하여 접근해야 합니다. 통상적 위험은 사업자가 부담하는 것이 원칙이나, 특별한 위험은 협약상 위험배분 원칙에 따라 분담될 수 있습니다.
• 손실 입증 자료 구비: 예상치 대비 실제 손실 규모와 그 원인을 구체적으로 입증할 수 있는 객관적인 자료(교통 수요 예측 보고서, 재무제표, 감정 결과 등)를 체계적으로 수집하고 분석하는 것이 중요합니다.
• MRG 및 허들 조항의 해석: 최소운임수입보장(MRG)이 있더라도 실제 수익이 특정 비율 이하일 때 보장을 제외하는 '허들 조항'이 있을 수 있습니다. 이러한 조항이 통상적인 수요 변동에 대한 것인지, 아니면 특수한 외부 환경 변화에도 적용되는 것인지 법리적 해석이 필요합니다.
• 협약 변경 요구의 효과: 실시협약에 제반 사정 변경 시 협약 변경을 성실하게 협의할 의무가 명시되어 있다면, 협약 당사자는 이를 근거로 변경을 요구할 수 있습니다. 다만, 특정 내용으로 협약을 변경해야 할 의무까지 인정되는지는 개별 사안에 따라 다를 수 있습니다.