도로 연결 진출입로 설치를 위한 도로점용 불허가 취소 판결

주식회사 A는 건설폐기물처리시설 운영을 위해 지방도에서 시설로 연결되는 진출입로 개설을 목적으로 공주시장에게 도로연결허가 및 도로점용허가를 신청했습니다. 충청남도종합건설사업소 공주지소는 도로연결허가를 내주었으나, 공주시장은 도로점용허가에 대해 첫째 진출입로가 최소정지시거를 확보하지 못해 교통사고 위험이 있다는 이유와 둘째 인근 주민들의 극심한 반대 민원 발생 우려를 이유로 불허가 처분을 내렸습니다. 이에 A회사는 이러한 불허가 사유가 재량권 남용에 해당하여 위법하다고 주장하며 처분 취소 소송을 제기했습니다.

관련 당사자

• 주식회사 A (원고): 공주시에 건설폐기물처리시설을 운영하기 위해 지방도 B와 연결되는 진출입로의 도로점용 허가를 신청한 회사
• 공주시장 (피고): 주식회사 A의 도로점용 허가 신청을 불허가한 행정기관의 장

분쟁 상황

주식회사 A는 공주시 C 소재 건설폐기물처리시설 운영을 위해 지방도 B에서 시설로 진출입하는 도로를 개설하고자 했습니다. 이를 위해 2008년 9월 9일 공주시장에게 도로연결허가 및 진출입로 설치와 부지 사용을 위한 도로점용허가를 신청했습니다. 충청남도종합건설사업소 공주지소는 보완을 거쳐 2008년 10월 7일 주식회사 A에 대해 도로연결허가를 통보했습니다. 그러나 공주시장은 2008년 10월 10일 주식회사 A의 도로점용 허가 신청에 대해 ① 진출입로가 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 제2항에 근거를 둔 개발행위허가지침 상 최소정지시거를 확보하지 못해 교통사고 위험이 있다는 점과 ② H지역 주민들의 극렬한 반대운동으로 민원사무처리에 관한 법률 시행령 제22조에 따른 민원 발생 예방 대책이 필요하다는 두 가지 이유로 불허가 처분을 내렸습니다. 이에 주식회사 A는 이 불허가 처분이 부당하다고 주장하며 취소 소송을 제기하여 분쟁이 시작되었습니다.

핵심 쟁점

공주시장이 도로점용 허가를 불허가한 두 가지 주요 사유(교통사고 위험 및 주민 반대 민원 발생 우려)가 법적으로 정당한지, 그리고 이러한 사유들이 행정기관의 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로 볼 수 있는지 여부가 이 사건의 핵심 쟁점입니다.

법원의 판단

원심 판결을 취소하고 피고(공주시장)가 원고(주식회사 A)에게 2008년 10월 10일 내린 도로점용불허가처분을 취소한다. 소송 총비용은 피고가 부담한다.

결론

법원은 공주시장이 도로점용 허가를 불허가한 두 가지 주요 사유가 모두 정당한 근거가 될 수 없다고 판단했습니다. 첫째 사유인 '교통사고 위험'은 이미 도로연결허가 과정에서 충청남도종합건설사업소 공주지소에 의해 검토되어 적합하다고 판단된 사항이므로, 동일한 사유를 들어 도로점용 허가를 다시 거부할 수 없다고 보았습니다. 또한 해당 사유의 근거로 제시된 '도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙 제24조'는 이 사건 진출입로에 적용되지 않는다고 보았습니다. 둘째 사유인 '주민 반대 민원 발생 우려'는 법령이 정하는 허가 요건을 갖춘 이상 독립적인 불허가 사유가 될 수 없으며, 실제 민원도 도로점용이 아닌 건설폐기물처리업 허가에 대한 것이라고 판단했습니다. 따라서 공주시장의 불허가 처분은 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로 위법하다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건은 행정기관의 도로점용 허가 거부 처분이 정당한 재량권 행사에 해당하는지 여부를 다룬 사례입니다. 도로법 제38조 제1항에 따르면 도로점용 허가는 일반 공중의 교통에 사용되는 도로를 특정인이 유형적, 고정적으로 사용하는 '특별사용'을 의미하며, 이는 행정기관이 신청인의 적격성, 사용 목적, 공익 등을 고려하여 허가 여부를 결정하는 '재량행위'입니다. 그러나 이 재량권은 무제한이 아니며 법의 테두리 안에서 적법하게 행사되어야 합니다. 특히 도로 연결 허가를 전제로 한 진출입로 설치를 위한 도로점용 허가 신청의 경우, 구 도로법 제64조 및 구 충청남도 도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 조례 제1조, 제3조, 제4조, 제6조 등에서 정한 바에 따라 도로 연결 허가 시 이미 교통의 안전과 원활한 소통이 고려되어 적합하다고 판단되었다면, 동일한 사유를 이유로 도로점용 허가를 다시 거부할 수는 없다는 법리가 적용됩니다. 또한, 불허가 사유로 제시된 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 제2항에 근거를 둔 개발행위허가지침은 공장의 위치에 관한 규정일 뿐 도로점용 허가 거부의 직접적인 근거는 될 수 없다고 판단되었습니다. 민원사무처리에 관한 법률 시행령 제22조는 민원 발생 예방 대책을 규정하고 있으나, 법령이 정하는 허가 요건을 갖춘 신청에 대해서는 단순히 주민들의 민원 제기 우려 자체만으로는 독립적인 불허가 사유가 될 수 없다는 대법원의 확고한 입장(대법원 1991. 10. 11. 선고 91누7835 판결 등 참조)이 적용되었습니다. 마지막으로, 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서는 처분청이 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적인 사실관계의 동일성이 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있다는 법리가 적용되어, 피고가 추가로 주장한 사유들은 인정되지 않았습니다.

참고 사항

도로연결허가와 도로점용허가가 동시에 신청되는 경우, 이미 도로연결허가 과정에서 적합하다고 판단된 사항을 근거로 도로점용허가를 다시 불허가할 수 없습니다. 행정청은 법령이 정하는 허가 요건을 충족하는 신청에 대해 단순히 주민들의 민원 제기 우려만을 이유로 불허가 처분을 내릴 수 없습니다. 민원은 불허가 사유가 될 수 없으며 특히 다른 사업 허가에 대한 민원을 도로점용 허가의 사유로 삼을 수 없습니다. 행정처분 취소 소송에서 처분청은 당초 불허가 사유와 기본적인 사실관계의 동일성이 인정되는 범위 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경하여 주장할 수 있습니다. 새로운 사유는 처음의 처분 사유와 연관성이 있어야만 인정될 수 있습니다.