폐기물 처리업체의 허가 외 과다 소각 관련 재판

신대한정유산업 주식회사가 폐기물 처리 허가 용량의 30%를 초과하여 폐기물을 소각한 혐의로 1억 원의 과징금 처분을 받은 사건입니다. 쟁점은 폐기물 처리 시설을 물리적으로 증설하지 않고 단순히 가동 시간을 늘려 처리량을 초과한 것이 '처분용량 변경'에 해당하는지 여부, 그리고 행정청이 소송 중 당초 처분 사유를 구체화하는 것이 허용되는지였습니다. 대법원은 물리적 증설 없는 과다 소각은 '처분용량 변경'이 아니라고 판단했으나, 행정청의 당초 처분 사유가 '시설 무단 증설'에 기반한 것이었으므로 소송 중 이를 구체화하는 것은 허용된다고 보아 원심 판결을 파기하고 사건을 다시 심리하도록 환송했습니다.

관련 당사자

• 신대한정유산업 주식회사: 지정폐기물 및 비지정폐기물 중간처분업 허가를 받은 회사로, 허가 용량을 초과하여 폐기물을 소각한 혐의로 과징금 처분을 받게 된 당사자입니다.
• 한강유역환경청장: 신대한정유산업 주식회사에 대해 폐기물관리법 위반을 이유로 영업정지 6개월에 갈음하는 1억 원의 과징금 처분을 내린 행정청입니다.

분쟁 상황

신대한정유산업 주식회사는 2000년과 2003년에 폐기물 중간처분업 허가를 받아 사업을 운영하고 있었습니다. 그러나 2016년 11월경, 허가받은 용량(시간당 2t)을 초과하는 용량(1호기 4.6t, 2호기 5.5t)으로 소각시설을 무단 증설하고, 그 결과 2015년 8월 1일부터 2017년 6월 30일까지 허가된 처분 능력의 100분의 30을 초과하여 폐기물을 과다 소각한 사실이 환경부 중앙환경사범수사단에 적발되었습니다. 환경부는 이 사실을 한강유역환경청장에게 통보했고, 청장은 2017년 12월 1일 신대한정유산업에 대해 폐기물관리법 제25조 제11항 위반(변경 허가 없이 허가 사항 변경)을 이유로 영업정지 6개월 처분을 예정한다는 사전 통지를 했습니다. 신대한정유산업은 영업정지 처분이 과중하다고 주장하며 과징금 처분으로 변경해달라는 의견을 제출했고, 한강유역환경청장은 이를 받아들여 2018년 2월 22일 영업정지 6개월에 갈음하는 과징금 1억 원을 부과했습니다. 신대한정유산업은 이 과징금 처분이 과중하다고 주장하며 소송을 제기했습니다. 소송 진행 중, 원고는 소각시설의 물리적 증설 없이 과다 소각한 경우는 변경 허가 위반에 해당하지 않는다는 유사 판결을 근거로 자신의 주장을 추가했고, 피고는 이에 대해 시설 무단 증설이 있었음을 강조하며 맞섰습니다. 원고는 피고의 이러한 주장이 당초 처분 사유와 기본적 사실 관계의 동일성이 없어 허용되지 않는 처분 사유의 추가·변경에 해당한다고 다시 주장하여 쟁점이 복잡해졌습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 크게 두 가지였습니다. 첫째는 폐기물처리업자가 소각시설을 물리적으로 증설하지 않고 단순히 가동 시간을 늘리는 등의 방법으로 허가조건으로 지정된 '1일 처리용량'을 100분의 30 초과하여 폐기물을 과다 소각한 경우, 이것이 폐기물관리법 제25조 제11항 및 구 폐기물관리법 시행규칙 제29조 제1항 제2호 (마)목에 따른 '처분용량의 변경'으로 보아 변경 허가를 받아야 하는 중대한 위반에 해당하는지 여부입니다. 둘째는 피고인 한강유역환경청장이 이 사건 처분을 하면서 제시한 당초 처분 사유(과다 소각)와 소송 과정에서 주장한 사유(소각시설 무단 증설에 따른 과다 소각) 사이에 '기본적 사실관계의 동일성'이 인정되어 처분 사유의 추가·변경이 허용되는지 여부였습니다.

법원의 판단

대법원은 원심판결을 파기하고 사건을 서울고등법원에 환송했습니다. 판결 이유는 다음과 같습니다.

첫째, 구 폐기물관리법 시행규칙 제29조 제1항 제2호 (마)목에서 변경 허가 사항으로 정한 '처분용량의 변경'은 폐기물 중간처분업(소각 전문)의 경우 소각시설을 물리적으로 증설하는 것을 의미하며, 소각시설의 증설 없이 단순히 가동 시간을 늘려 소각량을 늘리는 행위는 여기에 포함되지 않는다고 판단했습니다. 이는 원심의 판단이 정당하다고 본 것입니다.

둘째, 피고(한강유역환경청장)가 이 사건 처분서에 '과다소각'이라고만 기재했지만, 환경부의 수사 결과와 통보 내용, 피고의 사전 통지, 그리고 원고가 제출한 의견서의 내용을 종합하면, 피고는 원고가 소각시설을 허가받은 내용과 달리 설치하거나 증설한 후 허가받은 처분 능력의 100분의 30을 초과하여 폐기물을 과다 소각함으로써 폐기물관리법 제25조 제11항 등을 위반했다고 보아 처분한 것으로 해석했습니다. 또한, 원고도 행정 절차에서 이러한 처분 사유를 알고 있었으므로, 피고가 소송 과정에서 '소각시설을 무단 증설하여 과다 소각한 경우'라고 구체적으로 주장한 것은 새로운 처분 사유를 추가한 것이 아니라 당초 처분 사유를 명확히 설명한 것에 해당한다고 보았습니다. 따라서 원심이 피고의 주장을 허용되지 않는 처분 사유의 추가·변경으로 판단하여 심리하지 않은 것은 법리를 오해한 잘못이 있다고 판시했습니다.

결론

대법원은 폐기물 처리 시설의 '처분용량 변경'은 물리적 증설을 의미하며 단순한 과다 소각은 여기에 해당하지 않는다고 보았으나, 행정청이 처분 사유를 '과다 소각'으로 기재했더라도 실제 처분 근거가 '시설 무단 증설'에 있었고 당사자도 이를 인지하고 있었다면, 소송 중 해당 사유를 구체적으로 밝히는 것은 허용되는 처분 사유의 보충으로 보아야 한다고 판시했습니다. 결과적으로 원심 법원이 이 부분을 심리하지 않은 것은 잘못이므로, 사건을 다시 심리·판단하기 위해 원심 법원으로 돌려보냈습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련하여 적용된 주요 법령과 법리는 다음과 같습니다.

• 폐기물관리법 제25조 제11항 (변경허가 의무): 폐기물처리업자가 환경부령으로 정하는 중요사항을 변경하려면 변경 허가를 받아야 한다고 규정합니다. 이는 폐기물 처리 시설 운영의 공공성을 확보하고 환경오염을 방지하기 위한 중요한 의무입니다.
• 구 폐기물관리법 시행규칙 제29조 제1항 제2호 (마)목 (변경허가 대상): 폐기물 중간처분업의 경우 '처분용량의 100분의 30 이상의 변경'을 변경 허가를 받아야 할 중요사항으로 규정합니다. 본 판결에서는 이 '처분용량의 변경'을 시설의 규모·용적·능력과 같은 '물리적·객관적 성질이나 상태의 변경', 즉 물리적인 증설로 엄격하게 해석하였습니다.
• 폐기물관리법 제27조 제2항 제10호 및 제65조 제14호 (변경허가 의무 위반에 대한 제재): 변경 허가를 받지 않고 허가사항을 변경한 경우 허가 취소 또는 6개월 이내의 영업정지 명령이 가능하고, 3년 이하의 징역 또는 3천만 원 이하의 벌금에 처할 수 있도록 규정하여 행정적·형사적 책임을 부과합니다.
• 폐기물관리법 제25조 제7항 (허가조건 부과) 및 제27조 제2항 제6호, 제66조 제7호 (허가조건 위반에 대한 제재): 허가권자가 폐기물처리업 허가를 할 때 필요한 조건을 붙일 수 있으며, 이 허가 조건을 위반할 경우 허가 취소 또는 6개월 이내의 영업정지를 명할 수 있고, 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다고 규정합니다. 이는 변경 허가 의무 위반과는 별개로 '행위 기준' 위반에 대한 규정으로, 법령상 처분 수위가 다르게 책정됩니다.
• 구 폐기물관리법 시행규칙 제83조 제1항 [별표 21] '행정처분기준': 변경 허가 의무 위반(영업정지 6개월)과 허가 조건 위반(영업정지 1개월)에 대한 행정처분 기준을 명확히 구분하여 규정함으로써, 두 위반 행위의 불법성 정도를 달리 보고 있음을 보여줍니다.
• 행정소송법상 처분사유 추가·변경 제한 법리: 행정처분의 취소를 구하는 소송에서 처분청은 당초 처분의 근거 사유와 '기본적 사실관계의 동일성'이 인정되는 한도 내에서 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있습니다. '기본적 사실관계의 동일성'은 처분 사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부를 기준으로 판단됩니다.
• 행정절차법 제23조 제1항 (이유 제시 의무): 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시해야 하는 의무를 규정합니다. 그러나 처분서의 문언이 다소 불명확하더라도 처분 경위, 관련 법령, 당사자의 태도 등을 종합적으로 고려하여 당사자가 처분 이유를 충분히 알 수 있었다면, 이유 제시 의무를 위반하여 처분을 취소할 위법 사유로는 보지 않습니다.

참고 사항

유사한 상황에 계신 분들은 다음 내용을 참고하실 수 있습니다.

• 폐기물 처리 시설 변경 시 규정 확인: 폐기물 처리 시설의 '처분용량 변경' 여부는 해당 시설을 물리적으로 증설하거나 그 구조나 규격에 변화를 주었는지에 따라 판단됩니다. 단순히 가동 시간을 늘려 처리량을 늘린 경우는 '처분용량 변경'으로 인한 변경 허가 대상이 아닐 수 있으므로, 어떤 변경이 있었는지 정확히 파악해야 합니다.
• 허가 조건 위반과 변경 허가 위반의 구분: 허가 조건(예: 1일 처리용량)을 위반한 경우와 시설 무단 증설 등으로 인한 변경 허가 위반은 폐기물관리법상 그 법적 근거와 행정처분 기준(영업정지 1개월과 6개월 등)이 다릅니다. 자신이 어떤 유형의 위반을 한 것인지 정확히 인지하고 그에 맞는 법적 대응을 준비해야 합니다.
• 행정 처분 사유의 정확한 이해: 행정청이 내린 처분서에 기재된 사유가 다소 불분명하더라도, 처분 전의 사전 통지, 자신이 제출한 의견서 등 관련 자료를 통해 행정청이 어떤 사실 관계를 바탕으로 처분했는지 충분히 파악할 수 있다면, 이후 소송에서 행정청이 그 사유를 더 구체적으로 설명하는 것은 새로운 사유의 추가가 아니라 기존 사유의 보충으로 인정될 수 있습니다.
• 방어권 행사 준비: 행정 처분을 받게 될 경우, 처분서의 문언에만 매달리지 말고, 처분 전후의 모든 상황과 행정청의 입장을 종합적으로 고려하여 자신의 방어권을 행사할 준비를 해야 합니다. 특히, 자신이 인정한 사실 관계가 있다면 이를 명확히 하고, 법리 해석에 있어 행정청과 의견이 다른 부분이 있다면 그 근거를 충분히 제시해야 합니다.