제주 도민문화시장 조례안 재의결의 유효성 다툼 사건

제주특별자치도지사가 제주특별자치도의회가 재의결한 '제주특별자치도 도민문화시장 육성 및 지원 조례안'이 상위 법령인 식품위생법령에 위반되고, 법률의 위임 없이 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하여 무효라고 주장하며 제기한 소송입니다. 대법원은 조례안이 유통산업발전법의 위임에 따라 제정되었고, 식품위생법령의 적용을 배제하거나 상위 법령과 충돌하지 않으며, 법률의 위임 범위 내에서 권리 제한 및 의무 부과 사항을 정한 것이므로 유효하다고 판단하여 제주특별자치도지사의 청구를 기각했습니다.

관련 당사자

• 제주특별자치도지사 (조례안의 재의결이 무효라고 주장하는 원고)
• 제주특별자치도의회 (조례안의 재의결이 유효하다고 주장하는 피고)

분쟁 상황

제주특별자치도의회가 '제주특별자치도 도민문화시장 육성 및 지원 조례안'을 의결하여 제주특별자치도지사에게 이송했습니다. 도지사는 해당 조례안이 가공·조리 식품 판매 허용 조항이 상위 법령인 「식품위생법령」에 위반되고, 시장 개설 기준 및 신고 의무 규정이 법률의 위임 없이 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하여 무효라고 주장하며 재의를 요구했습니다. 그러나 의회는 최초 조례안의 주요 내용을 유지한 채 일부 문구만 수정한 조례안을 다시 의결하여 확정했고, 이에 도지사가 조례안 재의결의 무효 확인을 구하는 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

1. 이 사건 조례안이 「유통산업발전법」 제14조의 위임에 따라 제정된 것인지 여부입니다.
2. 조례안 제2조 제3호 (나)목이 가공·조리 식품의 판매를 허용하면서 「식품위생법령」을 따르지 않아 「지방자치법」 제22조 본문에 위반되는지 여부입니다.
3. 조례안 제5조와 제6조가 도민문화시장의 개설 기준 및 신고 의무를 법률의 위임 없이 규정하여 「지방자치법」 제22조 단서에 위반되는지 여부입니다.

법원의 판단

원고인 제주특별자치도지사의 청구를 기각했습니다. 소송 비용은 원고가 부담합니다.

결론

대법원은 제주특별자치도의회가 재의결한 '제주특별자치도 도민문화시장 육성 및 지원 조례안'이 유통산업발전법의 정당한 위임에 따라 제정되었으며, 상위 법령인 식품위생법령과 충돌하지 않고, 법률의 위임 없이 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과한 것으로 볼 수 없다고 판단했습니다. 따라서 조례안의 재의결은 유효하며, 이를 무효로 해달라는 제주특별자치도지사의 주장을 받아들이지 않았습니다.

연관 법령 및 법리

「유통산업발전법」 제14조 제1항은 임시시장의 개설 방법, 시설 기준, 운영 및 관리에 관한 사항을 각 지방자치단체가 조례로 정하도록 위임하고 있습니다. 이 사건 조례안은 도민문화시장을 「유통산업발전법」상의 임시시장으로 정의하며 이 조항에 근거하여 제정된 것으로 판단되었습니다. 따라서 도민문화시장의 개설 신고 및 시설 기준은 이 법률의 위임 범위 내에 있다고 보아 유효합니다. 「지방자치법」 제22조 본문은 지방자치단체가 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다고 규정합니다. 조례가 상위 법령과 충돌하는지 여부를 판단할 때는, 조례가 법령과 별도의 목적을 가지거나, 법령이 전국적으로 일률적인 규율을 의도하지 않고 지방 실정에 맞는 규율을 용인하는 경우 등에는 법령에 위반되지 않는다고 봅니다. 이 사건에서 법원은 도민문화시장에서 판매되는 가공·조리 식품에 대해 조례가 「식품위생법령」의 적용을 배제하거나 충돌하지 않으므로, 조례가 「지방자치법」 제22조 본문을 위반하지 않는다고 판단했습니다. 오히려 조례 자체에 관계 법령 준수 의무가 명시되어 있습니다. 「지방자치법」 제22조 단서 및 「행정규제기본법」 제4조 제3항은 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 내용의 조례는 반드시 법률의 위임이 있어야 한다고 규정합니다. 이 사건에서 도민문화시장 개설자에게 시설 기준 준수 및 신고 의무를 부과하는 조항은 「유통산업발전법」 제14조 제1항이 임시시장의 개설 방법 및 시설 기준 등을 조례로 정하도록 위임한 범위 내에 있다고 보았습니다. 따라서 법률의 위임에 따른 것으로 「지방자치법」 제22조 단서를 위반하지 않는다고 판단했습니다. 「식품위생법령」은 음식물의 위생과 안전을 규율하는 상위 법령입니다. 원고는 조례가 가공·조리 식품 판매를 허용하면서 이 법령의 신고 의무나 설치 기준을 따르지 않게 하여 위반된다고 주장했으나, 법원은 조례가 「식품위생법령」의 적용을 배제하는 것이 아니며, 오히려 관계 법령 준수를 간접적으로 요구하고 있다고 판단하여 충돌이 없다고 보았습니다.

참고 사항

조례가 상위 법령에 위반되는지는 단순히 특정 사항이 언급되었다는 이유만으로 판단하지 않고, 상위 법령의 목적과 효과를 저해하는지, 별도의 규율 목적이 있는지, 또는 상위 법령이 일률적인 전국적 규율을 의도하는지 등을 종합적으로 고려해야 합니다. 지방자치단체가 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 내용을 조례로 제정할 때는 반드시 법률에서 해당 사항을 조례로 위임하고 있는지 명확히 확인해야 합니다. 「유통산업발전법」과 같이 임시시장 운영에 대한 포괄적 위임이 있는 경우, 구체적인 개설 방법이나 시설 기준, 신고 의무 등을 조례로 정할 수 있습니다. 조례로 특정 영업 활동이나 상품 판매를 허용하더라도, 이는 해당 활동이나 상품에 적용되는 다른 상위 법령(예: 「식품위생법」)의 규제를 면제하는 것이 아님을 명확히 해야 합니다. 조례에 관계 법령 준수 의무를 명시하는 것이 중요합니다. 조례를 제정할 때 어떤 법률의 위임을 받아 제정하는 것인지 조례 자체에 명확히 표기하거나 조례의 정의 조항 등을 통해 근거 법령을 명확히 밝히는 것이 분쟁을 예방하는 데 도움이 됩니다. 시장 개설과 같은 특정 행위에 대한 신고 또는 허가 절차를 조례로 규정할 때는, 해당 절차가 상위 법령의 위임 범위 내에 있는지, 그리고 불필요하게 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 것은 아닌지 신중하게 검토해야 합니다.