포항 공원 아파트 건설 관련 행정처분 무효 확인 사건

포항시가 도시계획시설인 근린공원 부지에 민간공원조성 특례사업을 추진하면서 공동주택 건설을 포함한 실시계획 인가 및 주택건설사업계획 승인을 하였는데, 이에 공원 부지 전 소유자들과 인근 주민들이 해당 처분들의 절차적·실체적 위법성을 주장하며 무효 확인을 청구한 사건입니다. 법원은 원고들의 주장을 모두 기각하며 이 사건 각 처분에 무효에 이를 정도의 중대하고 명백한 하자가 없다고 판단했습니다.

관련 당사자

• 원고들: 이 사건 공원 부지의 전 소유자 22명과 공원 인근 아파트에 거주하는 주민 290명 등 총 312명 (행정처분 무효 확인을 청구한 측)
• 피고 (포항시장): 민간공원조성 특례사업의 실시계획 인가 및 주택건설사업계획 승인 등 행정처분을 내린 지방자치단체장
• 피고보조참가인 (주식회사 A): 포항시와 공동으로 이 사건 공원조성사업의 시행자로 지정되었으며, 비공원시설 구역에 공동주택을 건설하는 사업을 추진하는 민간 사업자 (이후 J 주식회사로 사업주체 변경)

분쟁 상황

이 사건은 포항시 남구 M 일대가 1964년 도시계획시설인 공원(C근린공원)으로 결정·고시된 이후, 장기간 공원 조성이 지연되면서 2016년에 '도시공원 및 녹지 등에 관한 법률'에 따른 민간공원조성 특례사업으로 추진되면서 시작되었습니다. 포항시는 2018년과 2019년에 비공원시설(공동주택)의 면적을 포함하는 도시관리계획을 변경·고시하고, 2020년에는 포항시와 주식회사 A를 공동시행자로 지정하여 이 사건 공원조성사업에 대한 실시계획을 인가했습니다. 이후 2022년 3월에는 비공원시설 구역에 총 2,667세대 규모의 공동주택을 건설하는 사업계획을 승인하고, 7월에는 사업주체를 J 주식회사로 변경하는 사업계획을 승인했습니다. 이에 공원 부지 전 소유자들이 수용 등으로 소유권을 이전해 준 것에 반발하고, 공원 인근 아파트 주민들이 공동주택 건설로 인한 환경 훼손, 일조권·조망권 침해, 교통 혼잡 등을 우려하여 포항시의 이 사건 실시계획인가 및 주택건설사업계획승인 처분들이 위법하므로 무효임을 확인해달라는 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

이 사건 실시계획인가 및 주택건설사업계획 승인 처분에

1. 전략환경영향평가 누락
2. 환경영향평가협의회 구성의 위법
3. 환경영향평가 협의의견 미반영
4. 중앙토지수용위원회 협의의견 미반영
5. 실시계획인가 신청 시 설계도서 누락 등 절차적 하자가 있는지 여부 그리고
6. 공원녹지법의 취지 잠탈
7. 공원 본질적 기능 및 경관 훼손
8. 포항시 도시계획조례상 경사도 기준 위반
9. 주택법상 사업 대지 사용 권원 미확보 등 실체적 하자가 있는지 여부 및 그 하자가 처분의 무효를 가져올 정도로 중대·명백한지 여부가 쟁점이 되었습니다.

법원의 판단

법원은 원고들의 항소를 모두 기각하고 제1심판결이 정당하다고 판단했습니다. 법원은 이 사건 각 처분에 원고들이 주장하는 절차적·실체적 하자가 있다거나, 그 하자가 처분 무효에 이를 정도로 중대하고 객관적으로 명백하다고 인정하기에 부족하다고 보았습니다. 특히,

1. 2018. 7. 13.자 도시관리계획은 기반시설의 설치에 관한 계획으로 전략환경영향평가 대상에서 제외되거나, 환경영향평가법 제50조 제1항에 따라 환경영향평가로 통합하여 실시한 것으로 보아 위법하지 않다고 판단했습니다.
2. 환경영향평가협의회 구성에는 주민대표 1명이 포함되어 있어 위법하지 않다고 보았습니다.
3. 피고가 유관 기관의 협의의견을 충분히 반영했다고 판단했습니다.
4. 중앙토지수용위원회의 개발이익 공적 귀속 관련 협의의견 역시 개정된 지침에 따라 사업비 검증 계획을 요구하고 협의를 진행 중인 점 등을 고려할 때 충분히 반영되었다고 보았습니다.
5. 실시계획인가 신청 시 비공원시설 설계도서 누락은 공원조성사업의 실시계획 단계에서 비공원시설에 대한 구체적인 서류를 명시하는 규정이 없고 주택건설 사업계획 승인 단계에서 확정되는 점 등을 고려할 때 처분 무효 사유에 해당하지 않는다고 판단했습니다.
6. 민간공원조성 특례사업은 공원조성 활성화를 위한 제도로서 공원녹지법의 취지를 잠탈했다고 보기 어렵다고 보았습니다.
7. 비공원시설 면적이 전체 공원의 약 18%에 불과하고, 자연친화적인 공원 시설이 조성되며, 공동주택 배치계획이 인근 주민 피해를 저감하도록 변경된 점 등을 고려할 때 공원의 본질적 기능과 경관이 훼손된다고 보기 어렵다고 판단했습니다.
8. 포항시 도시계획조례의 경사도 규정은 공원녹지법 제21조의2 제1항 제4호에서 말하는 조례에 해당한다고 보기 어렵고, 설령 적용되더라도 사업계획 변경 및 경사도 측정 방식 등을 고려할 때 위반으로 보기 어렵다고 판단했습니다.
9. 실시계획 인가 처분에 하자가 없으므로, 이를 전제로 한 수용재결도 유효하여 주택법상 사업 대지 사용 권원 요건을 충족했다고 판단했습니다.

결론

결과적으로 법원은 이 사건 공원조성사업 관련 행정처분들에 원고들이 주장하는 무효 사유가 존재하지 않는다고 보아, 원고들의 모든 주장을 받아들이지 않고 항소를 기각했습니다.

연관 법령 및 법리

1. 행정처분 무효의 법리 (대법원 2009두2825 판결 등)​: 행정처분이 당연무효가 되려면 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 '중대하고도 객관적으로 명백한' 것이어야 합니다. 법률의 해석에 다툼의 여지가 있는 경우 행정관청이 이를 잘못 해석했더라도 하자가 명백하다고 볼 수 없습니다.
2. 환경영향평가법 제8조, 제9조, 제50조 및 동법 시행령 제4조, 제7조, 제22조: 환경영향평가 절차와 관련된 법규입니다. 특정 도시관리계획은 전략환경영향평가 대상에 해당하지만, '기반시설 설치 계획'은 예외로 규정될 수 있으며, 개발계획과 환경영향평가 대상사업 계획을 통합하여 수립하는 경우 전략환경영향평가와 환경영향평가를 통합 검토하거나 하나만 실시할 수 있습니다. 또한 환경영향평가협의회 위원에는 해당 지역 주민대표 1인 이상을 포함해야 합니다.
3. 공원녹지법 제21조, 제21조의2: 도시공원의 장기 미집행 문제를 해소하고 난개발을 방지하며 공원 조성을 활성화하기 위해 민간공원조성 특례사업 제도를 도입했습니다. 이 법은 비공원시설 설치를 허용하는 조건을 규정하는데, 이에는 공원의 본질적 기능과 전체적 경관이 훼손되지 않을 것, 시 또는 군의 조례로 정하는 기준에 적합할 것 등이 포함됩니다.
4. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제88조 및 동법 시행령 제97조: 도시계획시설사업의 실시계획 작성 및 인가에 관한 규정입니다. 실시계획에는 사업 시행에 필요한 설계도서 등이 첨부되어야 한다고 명시하고 있습니다.
5. 주택법 제15조, 제21조 제1항 제1호: 주택건설사업계획 승인에 관한 규정입니다. 사업계획 승인을 받기 위해서는 사업 대지 면적의 80% 이상을 사용할 수 있는 권원(權原)을 확보해야 합니다.
6. 포항시 도시계획조례 제19조 및 동 조례 시행규칙 제3조 제1항 제2호: 동 지역 녹지지역 토지 형질변경 시 경사도가 20도 미만이어야 한다고 규정하고 있습니다. 다만 이 규정이 공원녹지법상 특례사업에 적용되는 조례 기준에 해당하는지는 개별적으로 해석될 수 있습니다.

참고 사항

1. 행정처분의 무효 주장은 일반적인 위법성 주장보다 훨씬 엄격한 기준(하자가 중대하고 객관적으로 명백해야 함)이 적용되므로, 처분의 위법성을 다투고자 할 때는 취소 사유와 무효 사유를 명확히 구분하여 접근해야 합니다.
2. 민간공원조성 특례사업은 도시공원 일몰제에 대응하고 난개발을 방지하며 공원 조성을 활성화하기 위한 제도로, 관련 법령의 취지와 목적을 이해하는 것이 중요합니다.
3. 환경영향평가 절차는 사업 계획의 적법성을 판단하는 중요한 요소이므로, 평가 과정에서 주민대표의 포함 여부, 협의의견의 적절한 반영 여부 등을 꼼꼼히 확인해야 합니다. 다만, 법규정의 해석에 따라 전략환경영향평가가 면제되거나 다른 평가와 통합될 수 있습니다.
4. 지방자치단체의 조례는 해당 지역의 특성을 반영한 규정들이 포함될 수 있으므로, 사업 대상 지역의 도시계획조례, 산지관리조례 등 관련 조례의 내용을 정확히 파악하고 사업 계획이 이를 준수하는지 확인해야 합니다. 특히 경사도와 같은 물리적 기준은 중요하게 다루어집니다.
5. 대규모 개발사업의 경우, 개발이익의 적절한 배분 및 공적 귀속에 대한 논의는 사회적 관심이 높으므로, 관련 협약 및 지침의 변경 사항과 그 반영 여부를 지속적으로 확인하는 것이 필요합니다.
6. 주택건설사업계획 승인과 같은 인허가 과정에서는 사업 대상 부지에 대한 사용 권원 확보가 필수적이므로, 부지 매입 또는 수용 절차의 적법성을 사전에 충분히 검토해야 합니다.