행정
산림골재 채취 회사인 원고가 허가받은 범위를 초과하여 토석을 채취한 혐의로 두 차례 토석채취중지명령을 받자, 두 번째 중지명령이 위법하다며 취소를 구한 사건입니다. 원고는 처분 절차의 위법성, 처분 사유 부존재, 고의 없음, 일사부재리 원칙 위반, 재량권 일탈·남용을 주장했으나, 법원은 원고의 주장을 모두 기각하고 피고인 원주시장의 처분이 적법하다고 판단했습니다.
원고는 2016년 7월 피고로부터 토석채취 변경허가를 받아 산림골재 채취 사업을 영위했습니다. 2020년 7월 피고는 원고가 허가받지 않은 토석 869,331㎥를 채취했다는 이유로 1차 토석채취중지명령(2020. 8. 17.~2020. 8. 30.)을 내렸습니다(1차 위반행위). 이후 2020년 11월 피고는 원고가 1차 위반행위로 인한 복구명령을 받은 이후에도 허가받지 않은 토석 455,570㎥를 추가로 채취한 것을 적발했습니다(2차 위반행위). 이에 피고는 2020년 11월 19일 원고에게 2021년 1월 4일부터 2021년 2월 17일까지 45일간 토석채취중지명령을 내렸습니다. 원고는 이 두 번째 중지명령에 대해 위법하다고 주장하며 취소 소송을 제기했습니다.
이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 피고가 이 사건 중지명령을 하면서 처분의 근거와 이유를 제대로 제시했는지 여부입니다. 둘째, 토석채취 허가의 범위 해석과 관련하여 허가면적(㎡) 외에 지하로 과도하게 채취한 경우도 토석채취중지명령 사유에 해당하는지 여부입니다. 셋째, 원고에게 법령 위반의 고의가 없었다는 주장이 행정처분 사유를 부정할 수 있는지 여부입니다. 넷째, 1차 위반행위와 2차 위반행위가 별개의 처분 대상이 되는지, 아니면 하나의 위반행위로 보아 이 사건 중지명령이 일사부재리 원칙에 반하는 이중 처분인지 여부입니다. 다섯째, 이 사건 중지명령이 피고의 재량권을 일탈·남용하여 위법한지 여부입니다.
법원은 원고의 모든 주장을 기각하고, 피고인 원주시장이 내린 2차 토석채취중지명령(2021. 1. 4.부터 2021. 2. 17.까지 45일간)이 적법하다고 판결했습니다. 따라서 원고의 청구는 기각되었고, 소송비용은 원고가 부담하게 되었습니다.
법원은 행정청이 처분의 근거와 이유를 충분히 제시했으며, 토석채취 허가가 면적뿐만 아니라 채취량도 고려한다는 점, 행정제재는 고의 여부와 관계없이 객관적 위반 사실에 근거한다는 점, 1차와 2차 위반행위는 독립된 별개의 행위라는 점을 들어 원고의 주장을 받아들이지 않았습니다. 또한 산지 보호라는 공익적 목적이 중요하며, 2차 위반행위에 원고의 고의가 인정되어 중지 기간을 가중한 것은 재량권을 일탈·남용한 것으로 볼 수 없다고 판단했습니다.
이 사건은 주로 구 산지관리법 및 행정절차법과 관련된 법리와 원칙에 따라 판단되었습니다.
구 산지관리법 제31조 제1항 제4호(토석채취중지명령 사유): 허가를 받은 자가 허가받은 토석 외의 토석을 채취한 경우, 시도지사 또는 시장·군수·구청장은 해당 토석채취 중지명령을 할 수 있습니다. 이 사건에서 원고가 허가받은 채취량(869,331㎥, 455,570㎥)을 초과하여 토석을 채취한 것이 이 조항에 해당하여 중지명령의 적법한 사유로 인정되었습니다.
구 산지관리법 제25조 제1항(토석채취허가의 범위): 토석채취 허가는 단순히 '면적(제곱미터, ㎡)'만을 기준으로 하는 것이 아니라, '토석채취량'과 같은 구체적인 내용을 함께 고려하여 허가 범위가 결정됩니다. 법원은 원고의 토석채취변경허가증에 매장량과 가채매장량이 명시되어 있음을 들어 토석채취량 또한 허가의 중요한 내용이며, 수직적 깊이 역시 허가 범위에 영향을 미친다고 보았습니다.
행정절차법 제23조 제1항, 동법 시행령 제14조의2(처분의 근거와 이유 제시): 행정청이 처분을 할 때는 원칙적으로 그 근거와 이유를 당사자에게 제시해야 하지만, 당사자가 처분의 근거를 충분히 알 수 있었다면 구체적으로 명시하지 않았더라도 위법하다고 볼 수 없습니다. 이 사건에서 법원은 처분 경위와 절차 진행 과정 등을 종합할 때 원고가 처분의 근거와 이유를 충분히 알 수 있었다고 판단하여 절차적 위법성 주장을 배척했습니다.
행정법규 위반 제재의 고의·과실 불필요 원칙: 행정법규 위반에 대한 제재는 행정목표 달성을 위해 객관적인 위반 사실에 착안하여 부과되는 것이므로, 위반자에게 고의나 과실이 없더라도 특별한 사유가 없는 한 제재가 부과될 수 있습니다. 따라서 원고가 법령 위반의 고의가 없었다는 주장은 받아들여지지 않았습니다.
일사부재리의 원칙 적용 제한: 하나의 위법행위에 대해 이미 처분이 이루어졌을 때 다시 처분할 수 없다는 원칙입니다. 그러나 이 사건에서 법원은 1차 위반행위와 2차 위반행위가 적발 시기, 내용(불법 채취 물량) 및 경위가 달라 독립된 별개의 위법행위로 보았고, 따라서 각각의 위법행위에 대해 별도의 처분을 할 수 있다고 판단하여 일사부재리 원칙이 적용되지 않는다고 보았습니다.
재량권 일탈·남용 판단 기준: 제재적 행정처분이 재량권을 일탈·남용했는지 여부는 위반행위의 내용, 공익 목적, 개인의 불이익 등을 종합적으로 비교·형량하여 판단합니다. 구 산지관리법 시행령 [별표8의3]은 행정처분 기준을 정하고 있는데, 이는 행정청 내부의 준칙일 뿐 대외적 구속력은 없으나, 기준에 부합하고 합리적인 이유가 있는 한 재량권 일탈·남용으로 보지 않습니다. 이 사건에서 법원은 2차 위반행위가 복구명령 이후 추가로 이루어진 점을 고의에 의한 가중 사유로 인정하고, 산지 보호라는 공익적 중요성을 고려할 때 45일간의 중지명령이 재량권 일탈·남용에 해당하지 않는다고 보았습니다.
유사한 문제 상황에 처했을 때 다음 내용을 참고할 수 있습니다.
허가 범위의 철저한 준수: 토석채취 허가는 단순히 허가 면적(가로, 세로)에 국한되지 않고, 채취량, 수직적 깊이, 경사도 등 모든 허가 조건을 엄격히 지켜야 합니다. 허가증에 명시된 모든 조건을 꼼꼼히 확인하고 준수하여야 예상치 못한 위반행위가 발생하는 것을 막을 수 있습니다.
행정처분 사유에 대한 이해: 행정법규 위반에 대한 제재는 대부분 객관적인 위반 사실에 근거하며, 위반자에게 고의나 과실이 없었다는 주장만으로 처분이 면제되기는 어렵습니다. 정당한 사유가 있는 특별한 경우가 아니면 객관적 사실에 대한 위반 그 자체로 처분 대상이 됩니다.
별개의 위반행위에 대한 독립적 처분: 과거 위반행위에 대해 행정처분 절차가 진행 중이거나 완료되었다 하더라도, 이후에 발생하는 별개의 위반행위는 독립적인 처분 대상이 됩니다. 복구명령 이후 추가로 불법 채취하는 행위는 재량권 가중의 사유가 될 수 있으므로, 행정명령을 철저히 이행해야 합니다.
처분 절차의 적법성 확인: 행정청의 처분서에 위반행위 내용, 근거 법령, 이유 등이 구체적으로 기재되어 있지 않더라도, 관련 자료나 전체적인 과정을 통해 처분 사유를 충분히 알 수 있었다면 절차적 위법성 주장은 받아들여지지 않을 수 있습니다. 처분에 불복하고자 할 경우, 처분 절차의 하자를 주장하기 위해서는 명확하고 중대한 하자가 있었음을 입증해야 합니다.
재량권 일탈·남용 판단 기준: 재량권 일탈·남용 주장은 처분으로 달성하려는 공익과 개인이 입는 불이익을 비교·형량하여 판단합니다. 산림 보호와 같은 공익적 목적이 매우 중요하게 고려될 수 있으며, 위반의 내용과 정도가 중대하다면 가중된 처분이 정당하다고 판단될 수 있습니다. 특히 복구명령 후 추가 위반하는 행위는 고의적 위반으로 보아 가중 처분의 근거가 될 수 있습니다.
