행정
유한회사 A는 기존에 허가를 받아 토석 채취 사업을 운영하던 중, 사업부지 및 채취량, 기간을 확장하는 내용의 변경 허가를 정읍시장에게 신청했습니다. 정읍시장은 환경영향평가 및 재해영향평가 절차를 거쳐, 기존 환경영향평가 협의 내용 미준수, 사업대상지 위치 부적합, 지방산지관리위원회 조건부 의결사항 반영 미흡, 토석채취로 인한 중대한 공익 침해, 산지관리법 허가기준 부적격 등의 사유를 들어 변경 허가를 불허가했습니다. 이에 유한회사 A는 정읍시장의 불허가 처분이 위법하다며 처분 취소 소송을 제기했으나, 법원은 행정청의 재량권은 넓고 불허가 처분 사유가 정당하다며 원고의 청구를 기각했습니다.
원고인 유한회사 A는 정읍시로부터 토석 채취 허가를 받아 오랜 기간 사업을 운영해 왔습니다. 그러나 2022년 8월, 원고는 기존 허가지를 포함하여 사업부지를 확장하고 채취량과 기간을 대폭 늘리는 내용의 변경 허가를 신청했습니다. 이 사업 확장은 인근 마을 주민들의 생활 환경과 주변 산림 경관, 자연 생태계에 심각한 영향을 미칠 것으로 예상되어 주민들의 거센 반대에 부딪혔습니다. 피고인 정읍시장은 환경영향평가 및 재해영향평가 절차를 진행하고 전라북도 지방산지관리위원회의 심의를 거쳤으나, 주민들의 민원과 환경 피해 우려, 기존 협의 사항 미준수 등을 이유로 2023년 2월 변경 허가 신청을 불허가했습니다. 이에 원고는 피고의 불허가 처분이 부당하다며 행정심판을 거쳐 법원에 취소 소송을 제기하여, 불허가 처분이 재량권을 일탈·남용했거나 처분 사유가 존재하지 않는다고 주장했습니다. 피고 측에서는 인근 주민들을 피고 보조참가인으로 포함시켜, 사업 확장이 지역의 환경과 주민 생활에 미치는 부정적인 영향을 강조하며 불허가 처분의 정당성을 주장했습니다.
토석 채취 변경 허가 불허가 처분이 위법하여 취소되어야 하는지 여부, 피고가 제시한 불허가 처분 사유(기존 환경영향평가 협의 내용 미준수, 사업대상지 위치 부적합, 지방산지관리위원회 조건부 의결사항 반영 미흡, 토석채취로 인한 중대한 공익 침해, 산지관리법 허가기준 부적격)가 정당한지 여부, 피고의 불허가 처분이 재량권을 일탈하거나 남용한 것에 해당하는지 여부.
법원은 토석 채취 허가 여부는 허가 기준 및 금지 요건이 불확정 개념이 많아 행정청의 넓은 재량 판단 영역에 속한다고 보았습니다. 또한 이 사건 처분 사유들이 모두 인정되거나, 설령 일부 사유에 흠결이 있더라도 다른 사유로 그 처분의 정당성이 인정되므로 처분 사유가 부존재한다고 보기 어렵다고 판단했습니다. 특히 원고가 기존 환경영향평가 협의 내용을 적절히 준수하지 못했고, 이식한 수목이 고사하여 식물 다양성 보존에 실패했으며, 기존 허가지의 복구 계획이 새로운 사업에 편입되어 복구 시기가 늦춰지는 점 등을 지적했습니다. 나아가 이 사건 사업부지 주변에 여러 채석장이 누적적으로 환경 영향을 미쳐왔고, 사업 확장은 경관 훼손을 심화하며, 초미세먼지 농도가 이미 환경 기준을 초과하는 상황에서 사업으로 인한 대기 환경 영향이 미미하다고 보기 어렵다고 판단했습니다. 교통량 증가로 인한 교통사고 위험, 토사 유출 및 수질 오염 우려, 소음·진동으로 인한 인근 주민들의 불쾌감 등을 고려할 때, 피고가 제시한 피해 방지 및 저감 방안의 불충분성을 처분 사유로 삼은 것이 부당하다고 볼 수 없다고 보았습니다. 따라서 이 사건 사업으로 인한 장기간의 산림 훼손, 환경 피해(비산먼지, 소음·진동, 교통사고 위험, 생태계 파괴, 농업용수 및 지하수 오염, 경관 훼손) 및 주민들의 불편 가중 등 공익 침해의 우려가 크며, 원고가 주장하는 경제적 손해나 골재 공급의 공익보다 이러한 공익적 요청이 더 중대하다고 보아 재량권 일탈·남용도 없다고 결론 내렸습니다.
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항 (개발행위허가)은 개발행위허가가 허가 기준 및 금지 요건이 불확정 개념으로 규정된 부분이 많아 행정청의 재량 판단 영역에 속한다고 명시합니다. 특히 환경 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가는 해당 지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단해야 합니다. 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여했거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 법원은 이를 존중하는 것이 바람직합니다. 이는 산지관리법이 정하는 토석 채취 허가의 경우에도 마찬가지로 적용되는 원칙입니다. 산지관리법 제3조 (산지관리의 기본원칙)는 산지가 임업 생산성 증진, 재해 방지, 수원 보호, 자연 생태계 보전, 산지 경관 보전, 국민 보건 휴양 증진 등 산림의 공익 기능을 높이는 방향으로 관리되어야 하며, 산지 전용은 자연 친화적인 방법으로 이루어져야 함을 규정합니다. 이 사건에서는 원고의 토석 채취 사업 확장이 이러한 산지 관리의 기본원칙과 부합하는지 여부가 중요하게 다루어졌습니다. 산지관리법 시행령 제36조 제1항 및 [별표8] (토석채취허가기준)은 산지의 형태, 임목 구성, 토석 채취 면적, 완충 구역 설정, 토사 유출 방지 시설, 토석 채취 방법, 주변 산림 관리, 사업 계획, 산림 훼손 방지, 경관 훼손 및 재해 방지 등 다양한 항목에서 토석 채취 허가 기준을 상세하게 규정합니다. 특히 사업 계획의 구체성 및 타당성, 연차별 입목 벌채 및 토석 채취·생산·반출 계획의 구체성, 부대 시설 면적의 적정성, 분진·토사 유출·산사태 등을 방지하기 위한 피해 방지 계획(중간 복구 계획 포함)의 타당성 등을 요구하며, 법원은 이러한 허가 기준 충족 여부에 대해 행정청의 넓은 재량권을 인정합니다. 행정소송법 제16조 (보조참가)에 따라, 이 사건 사업으로 인해 직접적으로 환경 피해를 받거나 받을 우려가 있는 인근 주민들이 피고 측의 주장을 돕기 위해 소송에 참여할 수 있도록 함으로써 환경 관련 소송에서 주민들의 권익 보호를 위한 중요한 절차를 제공했습니다. 법원은 처분 사유가 여러 개 있을 경우 일부가 적법하지 않더라도 다른 처분 사유로 그 처분의 정당성이 인정되면 처분을 위법하다고 볼 수 없다는 법리를 적용했습니다.
행정청의 허가 판단 시 공익적 요소와 재량권의 범위를 이해해야 합니다. 토석 채취 허가와 같이 환경 훼손 우려가 있는 개발행위 허가는 행정청에 넓은 재량권이 인정되므로, 사업자는 법적 기준 충족 외에 행정청이 고려할 수 있는 다양한 공익적 요소와 지역 특성을 충분히 반영해야 합니다. 기존 사업의 환경영향평가 협의 내용과 복구 의무를 철저히 이행해야 합니다. 기존 사업을 운영하며 환경영향평가 협의 내용을 준수하지 않았던 이력이 있다면, 이는 향후 사업 확장 허가 심사 시 불리하게 작용할 수 있습니다. 특히 기존 허가지의 복구 의무를 새로운 사업 계획에 편입시키거나 복구 완료 시기를 늦추는 것은 신중하게 접근해야 합니다. 지역 주민들의 의견을 수렴하고 갈등을 적극적으로 관리해야 합니다. 지역 주민들의 환경 피해 우려는 행정청의 허가 판단에 중요한 요소로 작용합니다. 민원 해결 및 피해 방지를 위한 구체적이고 실행 가능한 대책을 마련하고, 형식적인 협의를 넘어 주민들의 우려를 적극적으로 해소하려는 노력이 필요합니다. 사업 계획의 구체성 및 타당성을 확보해야 합니다. 산지관리법 허가 기준에 따라 연차별 채취 및 복구 계획, 피해 방지 계획 등을 구체적이고 타당하게 제시해야 합니다. 특히 환경 기준을 초과하는 초미세먼지 등은 저감 방안의 실효성을 과학적이고 구체적으로 입증해야 합니다. 개발 사업의 공익적 필요성과 환경 보전의 공익적 가치를 균형 있게 고려해야 합니다. 개발 사업으로 인한 경제적 이익 주장만으로는 경관 훼손, 환경 오염, 주민 생활 피해 등 공익적 가치를 침해하는 행위를 정당화하기 어렵습니다. 개발 사업의 공익적 필요성을 주장하더라도, 환경 보호 및 주민 피해 예방이라는 공익이 더 중대하게 고려될 수 있음을 인지해야 합니다.
