개발제한구역 땅 불법 변경에 대한 시정명령 불복 사건

원고 A는 자신이 소유한 개발제한구역 내 토지에서 개발제한구역법에 따른 허가 없이 토지 형질을 변경했습니다. 이에 피고 구리시장은 원고에게 위법행위에 대한 시정명령 및 원상복구 계고처분을 내렸습니다. 원고는 이 처분이 신뢰보호의 원칙에 위반되고 재량권을 일탈·남용했다고 주장하며 처분 취소 소송을 제기했으나, 법원은 원고의 청구를 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 개발제한구역 내 토지의 소유자로, 허가 없이 토지 형질을 변경하여 시정명령을 받은 사람
• 피고 구리시장: 개발제한구역 내 불법 형질변경 행위를 적발하고 시정명령 및 원상복구 계고처분을 내린 행정기관의 장

분쟁 상황

원고 A는 개발제한구역으로 지정된 구리시 B 전 946㎡ 토지 위에서 버섯재배사 건물(490㎡)을 위한 도로 등으로 사용하기 위해 허가 없이 토지의 형질을 변경했습니다. 이에 구리시장은 개발제한구역법 위반으로 보고 2021년 10월 27일 원고에게 15일 이내에 원상복구하라는 시정명령 및 원상복구 계고처분을 내렸습니다. 원고는 이 처분에 불복하여 행정심판을 제기했으나 기각되었고 76,920,000원의 이행강제금 부과 처분을 받기도 했습니다. 이후 원고는 법원에 이 사건 처분 취소 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위반되는지 여부와 피고의 처분이 재량권을 일탈·남용하여 비례의 원칙에 반하는지 여부입니다.

법원의 판단

법원은 원고의 주장을 모두 기각하고 피고 구리시장의 시정명령 및 원상복구 계고처분이 적법하다고 판단했습니다. 소송비용은 원고가 부담하도록 했습니다.

결론

원고 A는 개발제한구역 내 불법 형질변경에 대한 시정명령을 취소하려던 시도에 실패했고 해당 명령을 이행해야 하며 이행강제금도 부과될 가능성이 있습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련된 주요 법령과 법리는 다음과 같습니다.

1. 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(개발제한구역법) 제12조(개발제한구역에서의 행위제한)​: 이 조항은 개발제한구역 내에서 토지의 형질변경 등 특정한 행위를 하려면 관할 시장, 군수, 구청장의 허가를 받아야 함을 규정합니다. 본 사안에서 원고는 허가 없이 토지의 형질을 변경하여 이 조항을 위반했습니다. 개발제한구역은 도시의 무질서한 확산을 막고 주변 자연환경을 보호하기 위해 지정된 곳으로 이곳에서의 개발행위는 엄격히 제한됩니다.
2. 개발제한구역법 제30조(위반행위에 대한 조치)​: 허가 없이 개발제한구역에서 위법행위를 한 경우 시장, 군수, 구청장은 해당 행위자에게 원상복구를 명할 수 있습니다. 이는 위법 상태를 바로잡아 개발제한구역의 목적을 유지하기 위한 행정처분입니다.
3. 개발제한구역법 제30조의2(이행강제금)​: 원상복구 명령을 받은 자가 기한 내에 이를 이행하지 않으면 이행강제금이 부과될 수 있습니다. 이는 명령 이행을 강제하기 위한 수단으로 위반행위의 정도와 기간에 따라 금액이 달라질 수 있습니다. 본 사건에서는 76,920,000원의 이행강제금 부과 처분이 있었습니다.
4. 행정대집행법 제3조 제1항(대집행의 요건)​: 행정대집행은 의무자가 행정법상 의무를 이행하지 않을 때 행정청이 대신 이행하고 그 비용을 의무자에게 징수하는 절차입니다. 본 사건에서 피고는 원상복구 명령 불이행 시 대집행할 것임을 계고했습니다.
5. 신뢰보호의 원칙: 행정청이 개인에게 공적인 견해표명을 하고 개인이 이를 신뢰하여 어떤 행위를 한 경우 행정청은 그 견해표명에 반하는 처분을 하여 개인의 이익을 침해해서는 안 된다는 원칙입니다. 그러나 이 원칙이 적용되려면 행정청의 명확한 공적 견해표명이 있어야 하며 단순히 과거에 단속하지 않았다는 사실만으로는 신뢰를 부여했다고 보기 어렵습니다.
6. 재량권의 일탈·남용: 행정청의 재량행위는 법이 부여한 범위 내에서 이루어져야 하며 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 목적 위반 등 부당한 목적으로 행사되어서는 안 됩니다. 법원은 재량권 행사가 그 한계를 벗어났는지 여부만을 심사하며 이를 다투는 자가 재량권 일탈·남용을 증명해야 합니다. 원고는 생계와 관련되고 회복할 수 없는 손해가 발생할 우려가 있다고 주장했으나 법원은 이것만으로는 재량권 일탈·남용으로 보기 어렵다고 판단했습니다. 특히 원상복구 노력 미비가 불리하게 작용했습니다.

참고 사항

개발제한구역 내 토지는 매우 엄격하게 관리되므로 어떠한 행위를 하기 전 반드시 관련 법령인 '개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법'을 확인하고 관할 행정기관의 허가를 받아야 합니다. 건물 건축 허가를 받았다고 해서 토지의 형질변경까지 허가받았다고 볼 수는 없으므로 각 행위에 대해 별도의 허가 여부를 명확히 확인해야 합니다. 행정청이 과거에 어떤 조치를 하지 않았다고 해서 그것이 향후 불법 행위에 대한 묵시적 허용으로 간주되지는 않습니다. 재량행위의 위법성을 다투려면 해당 처분으로 인한 피해가 공익보다 현저히 크다는 점 즉 비례의 원칙 위반을 구체적이고 객관적인 증거로 입증해야 합니다. 단순히 생계와 관련된다는 주장만으로는 부족할 수 있습니다. 시정명령을 받은 경우 소송 중이라 하더라도 원상복구 의지를 행동으로 보이고 관련 자료를 제출하는 것이 재량권 일탈·남용 판단에 긍정적인 영향을 미칠 수 있습니다.