건축/재개발 · 행정
한 주택건설회사가 의정부시에 주상복합 건물 건축을 위한 사업계획승인을 신청했지만 시청이 이를 거부했습니다. 시청은 해당 부지에 대한 토지 소유권 분쟁과 지역주택조합의 유사 사업 추진 가능성 등을 이유로 들었습니다. 회사는 시청의 거부 처분이 재량권을 남용한 위법한 조치라며 소송을 제기했지만 법원은 시청의 처분이 정당하다고 판단하여 회사의 청구를 기각했습니다.
원고 A 주식회사는 2016년 11월 의정부 C 블록에 주상복합 건물 신축 사업을 위해 의정부시장에 주택건설사업계획 승인을 신청했습니다.
이후 2017년 1월경 A 주식회사는 D 주식회사 및 F 주식회사와 함께 이 사업을 지역주택조합 방식으로 추진하기로 합의했습니다. 이 합의에 따라 '의정부 B 주상복합 지역주택조합 추진위원회'가 설립되었고, 2017년 4월 A 주식회사는 (가칭)의정부 B 주상복합지역주택조합과 사업 부지에 대한 2,114억 8,600만 원 상당의 매매계약을 체결했습니다.
2018년 6월에는 '의정부 B 주상복합 지역주택조합(이하 참가인)'의 창립총회가 개최되어 위 매매계약을 추인했습니다.
그런데 참가인은 2017년 6월 A 주식회사를 상대로 부지 소유권이전등기 절차 이행을 구하는 민사소송을 제기했습니다. 해당 민사소송의 파기환송심에서는 2022년 2월, 참가인이 매매계약의 당사자 지위를 승계했고 A 주식회사의 계약 해제 사유는 인정되지 않으므로, 참가인이 주택조합설립인가를 받으면 A 주식회사는 참가인에게 매매대금을 지급받음과 동시에 토지 소유권이전등기 절차를 이행해야 한다는 판결이 확정되었습니다.
이러한 복잡한 상황 속에서 의정부시장은 2018년 1월 29일 A 주식회사의 주택건설사업계획 승인 신청에 대해 처리불가 처분(거부 처분)을 내렸습니다. 시청은 거부 사유로 첫째, 사업 주체가 등록 사업자(A 주식회사)와 지역주택조합(참가인) 간에 혼재되어 사업의 투명성이 불확실하고 다수 조합원의 피해가 우려된다는 점, 둘째, 부지 내 초과 환지 면적에 대한 소유 관계가 명확하지 않다는 점, 셋째, 토지 소유권 분쟁이 진행 중이라는 점을 들었습니다.
이에 A 주식회사는 시청의 위 거부 처분이 위법하다며 처분 취소 소송을 제기하기에 이르렀습니다.
이 사건의 핵심 쟁점은 의정부시장의 주택건설사업계획 승인 거부 처분이 행정청의 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로 위법한지에 대한 여부였습니다. 특히 토지 소유권 분쟁 상황과 동일한 부지에 대한 지역주택조합의 사업 추진 가능성 등을 고려했을 때 시청의 판단이 적절했는지가 중요하게 다루어졌습니다.
원고 A 주식회사의 청구를 기각했습니다. 이는 의정부시장이 내린 주택건설사업계획 승인 거부 처분이 적법하다고 본 것입니다.
법원은 주택건설사업계획 승인 처분은 원칙적으로 재량행위에 해당하며, 행정청이 재량권을 행사할 때에는 공익과 사익을 종합적으로 고려할 수 있다고 보았습니다. 의정부시장으로서는 A 주식회사의 사업 추진과 지역주택조합의 사업 추진이라는 상충하는 상황에서 토지 소유권 분쟁의 불확실성, 지역주택조합 방식 사업의 공익적 이점, 그리고 조합원들의 피해 가능성 등을 종합적으로 고려하여 사업계획 승인을 거부한 것이 재량권의 범위를 벗어나지 않았다고 판단했습니다. 특히, A 주식회사가 사업계획 승인을 받더라도 지역주택조합에게 사업을 인계하는 것이 법률적으로 불가능하거나 그 의사가 불분명하다고 보았고, 토지 소유권 확보의 불확실성도 고려되었습니다. 이에 따라 시청의 거부 처분은 비례의 원칙 등 재량권 행사의 한계를 위반하지 않았다고 보아 적법하다고 판결했습니다.
주택건설사업계획 승인은 '주택법 제15조 제1항'에 따라 이루어지며, 일정한 규모 이상의 주택건설사업을 위해서는 관할 행정청의 승인을 받아야 합니다.
이러한 승인 처분은 '재량행위'에 해당합니다. 이는 '주택법 제19조 제1항'에 따라 사업계획 승인이 있을 경우 여러 다른 인허가가 의제(간주)되는 '설권행위'(권리 설정 행위)의 성격을 가지기 때문입니다. 행정청이 재량행위를 할 때에는 '재량권의 일탈·남용'이 없어야 하며, 법원은 행정청의 판단에 사실 오인, 비례·평등의 원칙 위배, 행위 목적 위반 등의 하자가 있었는지를 심사합니다.
사업계획 승인을 받으려는 자는 '주택법 제21조 제1항'에 따라 해당 주택건설대지의 소유권이나 기타 일정한 범위의 권원을 확보해야 합니다. 이 사건에서 토지 소유권 분쟁은 이 요건의 불확실성을 높이는 요인이었습니다.
재량행위의 한계를 판단하는 중요한 원칙 중 하나인 '비례의 원칙'도 적용됩니다. 비례의 원칙은 행정 목적 달성에 적합한 수단이어야 하고(적합성), 동일한 이익 달성을 위한 다른 수단이 없어야 하며(필요성), 행정 작용으로 인해 침해되는 사익이 달성하려는 공익보다 크지 않아야 한다는(협의의 비례성) 세 가지 요소를 포함합니다.
주택건설사업을 추진할 때는 사업 부지에 대한 소유권이나 사용권원을 명확하게 확보하는 것이 가장 중요합니다. 특히 지역주택조합 방식의 사업과 일반 주택건설사업자 방식의 사업이 한 부지에서 동시에 추진될 가능성이 있거나 당사자 간 합의가 불분명할 경우, 행정청은 다수의 이해관계자 보호를 위해 사업계획 승인을 신중하게 판단할 수 있습니다. 행정청의 사업계획 승인은 법률에서 특별히 정한 경우를 제외하고는 재량행위로 판단될 가능성이 높으므로, 행정청이 고려하는 공익적 요소를 충분히 반영하고 이해관계자 간의 갈등을 최소화할 수 있는 방안을 모색해야 합니다. 복잡한 이해관계가 얽힌 사업에서는 단순히 법적 요건 충족을 넘어, 사업의 안정성과 투명성을 확보하여 행정청이 긍정적으로 판단할 수 있는 근거를 마련하는 것이 중요합니다.
