광주시 동물 장례시설 용도변경 불허가 취소 판결

원고들은 계획관리지역 내의 토지 위에 제1종 근린생활시설(소매점) 건물을 소유하고 있었습니다. 원고들은 이 건물을 동물전용 장례식장 및 동물화장시설로 용도를 변경하고자 광주시장에게 허가를 신청했습니다. 그러나 광주시장은 당초 소매점 시설에 대한 사용실적이 전혀 없다는 이유 등으로 용도변경 허가를 불허가했습니다. 이에 원고들은 해당 불허가 처분이 위법하다고 주장하며 취소 소송을 제기했고 법원은 원고들의 주장을 받아들여 광주시장의 처분을 취소했습니다.

관련 당사자

• 원고 A, B: 광주시에 위치한 계획관리지역 내 토지와 그 지상의 제1종 근린생활시설(소매점) 건물의 공동 소유자들로, 이 건물을 동물전용 장례식장 및 동물화장시설로 용도변경하고자 신청했으나 불허가 처분을 받았습니다.
• 피고 광주시장: 원고들의 건축물 용도변경 허가 신청에 대해 불허가 처분을 내린 행정기관의 장입니다.

분쟁 상황

원고들은 광주시의 계획관리지역 내에 위치한 2,410㎡의 토지 위에 219.12㎡ 규모의 제1종 근린생활시설(소매점) 건물을 소유하고 있었습니다. 2023년 10월 24일, 원고들은 이 건물의 용도를 동물전용 장례식장과 동물화장시설로 변경하기 위해 광주시장에게 용도변경 허가를 신청했습니다. 피고는 도시계획위원회 심의를 거쳐 2024년 6월 24일, 원고들의 신청 건물이 '당초 제1종 근린생활시설로 허가받은 시설물에 대한 사용실적이 전혀 없어 용도변경은 적정하지 않다'는 이유로 불허가 처분을 내렸습니다. 원고들은 이러한 불허가 사유가 법적 근거가 없다고 주장하며 행정소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 피고 광주시장이 용도변경 불허가의 주된 사유로 제시한 '당초 제1종 근린생활시설로 허가받은 시설물에 대한 사용실적이 없다'는 이유가 건축법 등 관련 법령에서 정한 용도변경 허가 기준에 부합하는 적법한 사유인지 여부입니다. 둘째, 피고가 처분 당시 그 근거와 이유를 적절히 제시했는지 여부입니다. 셋째, 피고가 소송 과정에서 당초 처분사유 외에 새로운 사유들을 추가로 주장하는 것이 허용될 수 있는지 여부입니다.

법원의 판단

법원은 피고 광주시장이 2024년 6월 24일 원고들에게 내린 용도변경허가 불허가처분을 취소한다고 판결했습니다. 또한 소송비용은 피고가 부담하도록 했습니다.

결론

법원은 광주시장이 용도변경 불허가 사유로 제시한 '당초 시설물 사용실적 없음'은 관련 법령이 정한 허가 기준과 무관하여 원고들의 신청을 거부할 수 있는 사유가 아니라고 판단했습니다. 건축허가권자는 신청이 관계 법규 제한에 배치되지 않으면 허가해야 하며 중대한 공익상 필요 없이는 거부할 수 없습니다. 또한 법원은 광주시장이 처분 당시 지역 주민 반발 등 다른 사유들에 대한 근거와 이유를 제시하지 않았으며 소송 과정에서 이러한 사유들을 추가·변경하는 것 역시 당초 처분사유와 기본적 사실관계의 동일성이 없으므로 허용되지 않는다고 보았습니다. 따라서 광주시장의 용도변경 불허가 처분은 위법하다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건은 주로 '건축법'과 '행정절차법'에 관련된 법리들이 적용되었습니다.

1. 건축물의 용도변경 허가 원칙 (건축법 제11조 제1항, 제19조 제2항, 제5항, 제7항)​: 건축법에 따르면 건축허가나 용도변경 허가는 신청이 관련 법규에서 정하는 제한에 어긋나지 않는 한 원칙적으로 허가해야 합니다. 중대한 공익상의 필요가 없다면 관계 법령에 없는 사유로 허가를 거부할 수 없습니다. 여기서 '관계 법령'은 건축물의 건축 또는 용도변경 자체를 제한하는 법령을 의미하며, 건축물 사용실적과 같은 운영상의 제한을 가하는 법규를 의미하지 않습니다. 또한 건축법은 용도변경 허가 시 다른 인·허가가 의제되는 제도를 두고 있는데 이는 절차 간소화를 위함이며 각 의제되는 인·허가 요건 심사를 배제하는 것은 아닙니다. 따라서 행정청은 의제되는 인·허가 관련 법률의 요건을 갖추지 못했다면 이를 이유로 용도변경 허가를 거부할 수 있습니다.

2. 처분의 근거와 이유 제시 의무 (행정절차법 제23조 제1항, 시행령 제14조의2)​: 행정기관이 어떠한 처분을 할 때에는 당사자에게 그 처분의 근거 법령과 구체적인 이유를 명확히 제시해야 합니다. 이는 행정기관의 자의적인 결정을 막고, 처분을 받은 당사자가 그 처분에 불복하여 적절한 구제 절차를 밟을 수 있도록 돕기 위함입니다. 만약 처분서에 기재된 내용만으로는 당사자가 처분의 근거와 이유를 충분히 알기 어려웠다면 해당 처분은 위법하다고 볼 수 있습니다.

3. 처분사유의 추가·변경 제한 원칙: 행정소송에서 처분청은 당초 처분 시 내세웠던 사유와 기본적인 사실관계가 동일하다고 인정되는 범위 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있습니다. 만약 당초 처분사유와 전혀 다른 새로운 사실관계에 기반한 사유를 소송 중에 주장한다면 이는 허용되지 않습니다. 이 사건에서 피고가 주장한 나머지 사유들은 당초 불허가 사유와 사회적 사실관계의 동일성이 없다고 판단되어 받아들여지지 않았습니다.

참고 사항

건축물의 용도변경 허가를 신청할 때 행정기관이 제시하는 보완 요구사항이나 심의 결과에 대해 명확히 이해하는 것이 중요합니다. 만약 행정기관으로부터 용도변경 불허가 처분을 받았다면, 그 처분서에 기재된 불허가 사유가 어떤 법령의 어떤 허가기준에 근거한 것인지 면밀히 확인해야 합니다. 단순히 '사용실적이 없다'와 같이 법적 근거가 불분명한 이유만으로 불허가되었다면 이는 위법한 처분일 수 있습니다. 행정기관은 처분 시 명확하고 구체적인 근거와 이유를 제시해야 하므로, 불명확한 이유로 불허가 된 경우 해당 처분을 다툴 여지가 있습니다. 또한 행정기관이 소송 중에 새로운 불허가 사유를 추가로 주장하더라도, 그 사유가 당초 처분서에 기재된 사유와 근본적으로 동일한 사실관계에 기반하지 않는다면 법원에서 인정되지 않을 수 있습니다.