의원 과징금 부과처분 무효 확인 사건

원고인 B의원 대표자는 보건복지부장관이 부과한 1억 3,329만 4,500원의 과징금 부과 처분이 무효임을 주장하며 소송을 제기했습니다. 원고는 현지조사 사전 통지 절차 위반, 폐업한 의원에 대한 과징금 부과의 위법성, 부당청구 사유의 부존재 및 하자 중대명백성, 그리고 과징금 액수의 재량권 일탈·남용을 주장했습니다. 그러나 법원은 원고의 모든 주장을 기각하며 과징금 부과 처분이 유효하다고 판단했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: B의원을 개설, 운영한 대표자
• 피고 보건복지부장관: 원고에게 과징금 부과 처분을 내린 행정기관의 장
• 봉직의 F: 현지조사 당시 원고를 대리하여 조사 관련 서류에 서명한 의사
• 행정직원 C, D, E: B의원에서 근무하며 자동시야검사를 시행한 무자격자들

분쟁 상황

원고가 운영하던 B의원에 대해 피고 보건복지부장관은 현지조사를 실시했습니다. 조사 결과, B의원이 2017년 3월 15일부터 2018년 12월 31일 폐업일까지 의료급여법을 위반하여 의료급여비용을 부당하게 청구한 사실이 적발되었습니다. 구체적으로는 실제 진료하지 않은 환자에 대한 진찰료를 청구하고, 간호조무사 등 무자격 행정직원이 시행한 자동시야검사 비용을 의료급여비용으로 청구한 것이 문제가 되었습니다. 이에 피고는 원고에게 업무정지 165일에 갈음하는 1억 3,329만 4,500원의 과징금을 부과했습니다. 원고는 이 과징금 부과 처분이 절차적, 실체적 하자로 인해 무효라고 주장하며 법원에 무효 확인 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

현지조사 개시 전 사전 서면 통지 의무 위반이 처분 무효 사유에 해당하는지 여부 의료급여기관 폐업 시 업무정지처분 대신 과징금을 부과할 수 있는 '특별한 사유'에 해당하는지 여부 수납대장만으로 의료급여 부당청구 사실을 인정할 수 있는지 여부 간호조무사 등 무자격자가 시행한 자동시야검사가 의료행위에 해당하는지 여부 및 이를 바탕으로 한 부당청구 사유의 정당성 부과된 과징금 액수가 재량권을 일탈, 남용한 위법한 처분인지 여부

법원의 판단

원고의 청구를 모두 기각하며, 피고 보건복지부장관의 1억 3,329만 4,500원 과징금 부과 처분이 유효하다고 판결했습니다. 소송비용은 원고가 부담합니다.

결론

법원은 현지조사 사전 통지 절차 위반 주장에 대해 증거인멸 우려가 있는 경우 사전 통지 예외 사유에 해당하고, 현지조사 개시 시 조사명령서 등이 교부되었으므로 하자가 중대, 명백하다고 볼 수 없다고 판단했습니다. 폐업한 의원에 대한 과징금 부과 주장에 대해서는 의료급여법상 '업무정지처분이 실효성 없는 경우'도 과징금 부과 '특별한 사유'에 해당한다고 보았습니다. 부당청구 사유 부존재 주장에 대해서는 수납대장의 신빙성을 인정하고, 무자격자에 의한 자동시야검사가 의료행위에 해당하여 부당청구에 해당한다고 보았습니다. 또한, 설령 일부 오류가 있더라도 처분 전체가 객관적으로 명백히 무효라고 보기는 어렵다고 판단했습니다. 마지막으로 과징금 액수의 재량권 일탈·남용 주장에 대해서는 의료급여 재정 건전성 확보의 공익적 필요성과 원고의 위반 기간, 부당금액 규모 등을 고려할 때, 처분이 의료급여법의 목적에 부합하며 원고의 불이익이 과도하다고 볼 수 없다고 판시했습니다.

연관 법령 및 법리

행정조사기본법 제17조 제1항 (행정조사의 사전 통지) 행정기관의 장은 행정조사 개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지해야 하지만, 증거인멸 등으로 조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우 등 특별한 사유가 있을 때는 조사 개시와 동시에 구두 통지 또는 서류 제시로 갈음할 수 있습니다. 본 사건에서는 증거인멸 우려가 있는 경우에 해당하여 사전 통지 예외가 인정되었습니다. 의료급여법 제29조 제1항 (과징금 부과) 의료급여기관이 부당한 방법으로 급여비용을 부담하게 한 경우 업무정지처분을 할 수 있으나, 업무정지처분이 수급권자에게 심한 불편을 주거나 '그 밖의 특별한 사유'가 있는 경우 업무정지에 갈음하여 과징금을 부과할 수 있습니다. 본 사건에서는 의료기관이 위반행위 적발 후 폐업하여 업무정지처분의 실효성이 없는 경우가 '그 밖의 특별한 사유'에 해당한다고 보았습니다. 과징금 액수는 부당 청구액의 5배 이하입니다. 의료급여법 제28조 제1항 제1호 (업무정지 사유) '속임수나 그 밖의 부당한 방법으로' 급여비용을 부담하게 한 경우 업무정지를 명할 수 있습니다. 여기서 '부당한 방법'은 허위 자료 제출뿐만 아니라 의료급여법령상 지급받을 수 없는 비용을 청구하여 지급받는 행위 일체를 포함합니다. 의료법 제27조 제1항 및 의료기사 등에 관한 법률 제1조의2 (무자격자 의료행위 금지) 의료인이 아니면 의료행위를 할 수 없으며, 의료기사도 의사 또는 치과의사의 지도 아래 제한된 범위 내에서만 진료나 의화학적 검사에 종사할 수 있습니다. 판례는 자동시야검사 등 생리학적 검사는 의학적 전문지식이 요구되는 의료행위로서 무자격자가 시행할 수 없다고 보았습니다. 행정처분 무효의 법리 (하자 중대·명백) 행정처분이 당연무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 '중대한' 것이어야 하고, 객관적으로 '명백한' 것이어야 합니다. 처분의 대상이 되는 법률관계나 사실관계가 전혀 없는 사람에게 처분을 한 경우 등 특별한 사정이 아니면 하자가 중대하다고 해도 외관상 명백하다고 보기 어려운 경우가 많습니다. 행정처분의 무효를 주장하는 자에게는 그 하자가 중대하고 명백하다는 것을 증명할 책임이 있습니다. 재량권 일탈·남용의 법리 (비례의 원칙) 행정청의 재량행위에 대한 사법심사는 그 처분이 비례의 원칙 등 일반적인 행정법의 법원칙을 위반했는지 여부를 기준으로 이루어집니다. 처분으로 달성하려는 공익과 그로 인해 개인이 입는 불이익을 비교, 형량하여 공익 달성을 위해 필요한 최소한의 범위 내에서 처분이 이루어졌는지 검토합니다. 의료급여제도의 공익적 필요성과 부당청구의 심각성을 고려할 때, 위반행위의 정도에 비추어 과징금 처분이 과중하다고 보기 어렵다고 판단되었습니다.

참고 사항

행정조사 절차: 행정조사는 원칙적으로 7일 전 사전 서면 통지가 이루어져야 하지만, 증거인멸 우려 등 특수한 경우에는 조사 개시와 동시에 구두 또는 서류 제시로 통지될 수 있습니다. 단순히 사전 서면 통지가 없었다는 사실만으로 행정처분의 하자가 중대, 명백하다고 주장하기 어려울 수 있습니다. 폐업과 과징금 부과: 의료기관이 폐업하더라도 위반행위에 대한 업무정지 처분이 실효성이 없다고 판단되면, 이에 갈음하여 과징금이 부과될 수 있습니다. 폐업했다고 해서 제재를 피할 수 있는 것은 아닙니다. 의료급여 부당청구 범위: 의료급여법상 '부당한 방법'으로 급여비용을 청구한 경우란 허위 자료 제출뿐만 아니라 의료급여법령상 지급받을 수 없는 비용을 청구하는 모든 행위를 포함합니다. 실제 진료 여부, 무자격자의 의료행위 여부 등을 철저히 관리해야 합니다. 무자격자 의료행위: 의료법에 따라 의료인(의사, 치과의사, 한의사, 조산사, 간호사)이 아니면 의료행위를 할 수 없으며, 의료기사도 의사 또는 치과의사의 지도 아래 제한된 범위 내에서만 진료나 의화학적 검사에 종사할 수 있습니다. 판례는 자동시야검사 등 생리학적 검사는 의학적 전문지식이 요구되는 의료행위로 판단되어 무자격자가 시행할 경우 부당청구 사유가 됩니다. 증빙자료 관리: 수기로 작성된 수납대장이라 할지라도 통상 업무 내역을 계속적, 기계적으로 기재한 문서라면 그 신빙성이 인정될 수 있습니다. 의료기관 운영 시 모든 진료 및 수납 기록을 정확하고 투명하게 유지하는 것이 중요합니다. 처분 양정의 적정성: 과징금 부과 처분이 재량권 일탈·남용인지 판단할 때는 위반행위의 동기, 목적, 정도, 위반 횟수, 부당금액의 규모, 관련 법령의 감경 규정 등을 종합적으로 고려합니다. 의료급여 체계의 건전성 확보라는 공익적 필요성이 크게 인정되므로, 부당청구 규모가 작지 않다면 처분의 위법성을 주장하기 어려울 수 있습니다. 내부 사정의 면책 여부: 대표자와 봉직의 또는 직원 간의 내부적인 책임 분담 문제는 과징금 처분 자체의 감경 사유로 인정되기 어렵습니다. 대표자는 피용자에 대한 관리·감독 의무 소홀에 대한 책임을 부담하게 됩니다.