제주 제2공항 개발계획 미수립 관련 주민 소송 사건

제주 서귀포시 G 일대 토지 소유주들인 원고들이 국토교통부장관이 F 공항 개발을 위한 기본계획을 수립하지 않는 부작위가 위법함을 확인해달라며 제기한 소송입니다. 법원은 원고들에게 소송을 제기할 수 있는 자격(원고적격)이 없으며, 현행 행정소송법상 행정청의 작위 의무 이행 또는 확인을 구하는 소송은 허용되지 않는다는 이유로 원고들의 소송을 모두 각하했습니다.

관련 당사자

• 원고들: 제주 서귀포시 G 일대 토지를 소유한 사람들(A, B, C, D, E). 이들은 F 공항 개발 예정지 주변의 토지 소유주로서, 해당 지역이 토지거래허가구역 및 개발행위제한구역으로 지정되어 재산권 행사에 제약을 받았습니다.
• 피고: 국토교통부장관. F 공항 개발의 기본계획 수립 권한을 가진 정부 기관의 장입니다.

분쟁 상황

원고들은 제주 서귀포시 G 일대에 토지를 소유하고 있으며, 이곳은 F 개발사업 예정지로 발표된 후 2018년 11월 15일부터 2021년 11월 14일까지 토지거래허가구역으로 지정되었습니다. 또한, 2015년 12월 16일부터 2020년 12월 15일까지 개발행위허가 제한지역으로 지정되어 원고들을 비롯한 토지 소유주들은 재산권 행사에 큰 제약을 받았습니다. 국토교통부장관은 2015년 F 입지 후보지로 서귀포시 G을 선정한 사전타당성 조사 결과를 발표했고, 2016년 예비타당성조사를 마쳤습니다. 이후 2019년부터 전략환경영향평가 절차를 진행하며 주민 의견을 수렴하는 등 기본계획 수립을 위한 절차를 밟고 있었으나, 원고들은 피고가 상당한 기간이 지났음에도 기본계획을 수립하지 않아 재산상 불이익이 지속된다고 주장하며 그 부작위의 위법확인을 구하는 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다.

1. 원고들이 국토교통부장관의 공항개발 기본계획 수립 부작위에 대해 위법확인 소송을 제기할 법률상 신청권 또는 법률상 이익이 있는지 여부 (원고적격).
2. 행정청에 특정 행위(작위)를 해달라는 의무를 확인하거나 이행을 구하는 소송이 현행 행정소송법상 허용되는지 여부.

법원의 판단

법원은 이 사건 소를 모두 각하했습니다. 소송 비용은 원고들이 부담하게 되었습니다.

결론

법원은 다음과 같은 이유로 원고들의 소송을 각하했습니다. 첫째, 공항시설법 제4조 제1항은 국토교통부장관에게 공항 개발 기본계획 수립 의무를 부여하고 있으나, 일반 국민이나 입지 후보지 인근 주민이 장관에게 직접 기본계획 수립을 신청할 수 있는 법률상 규정은 존재하지 않습니다. 원고들이 제시한 공항시설법 규정들은 공항개발 기본계획 수립과 관련하여 일반 국민 또는 인근 주민의 사익을 보호하는 취지로 볼 수 없으며, 조리상으로도 신청권이 인정되지 않습니다. 주민들이 정부 기관에 기본계획 수립을 건의한 것은 권한 행사를 촉구하는 것에 불과하여 법률상 신청으로 볼 수 없으므로, 원고적격이 없어 소송이 부적법하다고 판단했습니다. 둘째, 행정소송법은 행정청의 부작위에 대해 부작위위법확인소송만 인정할 뿐, 작위의무 이행소송이나 작위의무 확인소송은 인정하지 않습니다. 원고들의 소송은 피고에게 '공항개발 기본계획 수립'이라는 작위 의무가 있음을 확인해달라는 것으로, 이는 현행 행정소송법상 허용되지 않는 유형의 소송이므로 부적법하다고 보았습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련된 주요 법령과 법리는 다음과 같습니다.

1. 공항시설법 제4조 제1항 (공항개발 기본계획의 수립 등): 이 조항은 국토교통부장관이 공항 또는 비행장을 개발하려면 기본계획을 수립하여야 한다고 규정합니다. 이는 장관에게 기본계획 수립 의무를 부여하는 규정이지, 일반 국민이 기본계획 수립을 직접 신청할 수 있는 권리를 부여하는 규정으로 해석되지 않았습니다.
2. 행정소송법 제4조 제3호 (부작위위법확인의 소): 행정청이 당사자의 법규상 또는 조리상의 권리에 기한 신청에 대해 상당한 기간 내에 응답 의무가 있음에도 이를 하지 않는 경우, 그 부작위가 위법하다는 것을 확인하는 소송입니다. 이 소송은 '법률상 응답 의무'와 '신청을 한 자로서의 법률상 이익'이 핵심 요건입니다.
3. 행정소송법 제36조 (부작위위법확인의 소의 원고적격): 부작위위법확인소송은 처분의 신청을 한 자로서 부작위가 위법하다는 확인을 구할 법률상의 이익이 있는 자만이 제기할 수 있다고 규정합니다. 이 사건에서 법원은 원고들에게 이러한 법률상 이익과 신청권이 없다고 판단했습니다.
4. 행정절차법 제17조 (신청의 방법): 행정청에 대한 신청은 서면으로 하는 것이 원칙이며, 이에는 일정한 요건이 필요합니다. 주민들의 건의는 이러한 정식 신청으로 인정되지 않았습니다.
5. 기타 관련 법령 (부동산 거래신고 등에 관한 법률 제10조 제1항, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제63조, 국가재정법 제38조, 제50조, 국가통합교통체계효율화법 제18조, 환경영향평가법 제9조): 이 법령들은 F 공항 개발사업의 진행 절차, 토지거래허가구역 및 개발행위제한구역 지정 등 사건의 배경이 되는 사실관계와 관련된 법규입니다. 예를 들어, 부동산 거래신고 등에 관한 법률 제10조 제1항은 토지거래허가구역 지정의 근거가 되고, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제63조는 개발행위허가 제한지역 지정의 근거가 됩니다. 그러나 이 법령들은 직접적으로 원고들이 국토교통부장관에게 공항개발 기본계획 수립을 신청할 수 있는 권리를 부여하는 내용은 아닙니다.

참고 사항

유사한 문제 상황에 직면했을 때 다음 사항들을 참고할 수 있습니다.

1. 법률상 신청권의 존재 여부 확인: 행정기관의 부작위에 대해 위법확인 소송을 제기하려면, 해당 행정행위를 신청할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 합니다. 단순히 어떤 개발사업으로 인해 불이익을 받거나 사업의 조속한 진행을 바라는 것만으로는 법률상 신청권이 인정되지 않을 수 있습니다.
2. 공익과 사익의 구분: 국가의 대규모 공공사업은 주로 공익적인 목적을 가지고 추진됩니다. 이 과정에서 발생하는 개별 사인의 이익 또는 불이익은 해당 사업을 위한 법령이 명시적으로 사익을 보호하는 규정을 포함하고 있지 않는 한, 소송에서 법률상 이익으로 인정받기 어려울 수 있습니다.
3. 정식 행정 절차상 신청의 중요성: 지역 주민이나 민간단체가 행정기관에 어떤 행정행위를 조속히 해달라고 건의하거나 촉구하는 것은 여론 표명의 일환일 뿐, 법률상 유효한 '신청'으로 인정되지 않을 수 있습니다. 소송의 요건을 갖추려면 관련 법령에 따른 정식적인 절차를 통해 신청권을 행사해야 합니다.
4. 행정소송의 유형 이해: 현행 한국 행정소송법상 행정청의 '작위의무'를 확인하거나 그 이행을 강제하는 소송은 인정되지 않습니다. 행정청이 법률상 응답의무가 있는데도 응답하지 않을 때 그 '부작위가 위법하다'는 것을 확인하는 소송만 가능합니다. 따라서 소송을 제기하기 전에 원하는 바를 실현할 수 있는 적절한 소송 유형인지 법률 전문가와 충분히 논의해야 합니다.