하남시 공공주택지구 지정 취소 요청 거부 판결

원고는 국토교통부장관이 하남시 일원을 공공주택지구로 지정한 고시 중 원고 소유 토지에 관한 부분 또는 전체의 취소를 청구하였습니다. 원고는 공공주택 특별법이 헌법상 명확성 원칙, 침해 최소성 원칙, 거주·이전의 자유 본질 침해에 반한다고 주장하였고, 자신의 토지 포함이 비례의 원칙에 위배된다고 주장했으나 법원은 원고의 주위적 및 예비적 청구를 모두 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 공공주택지구로 지정된 하남시 D 토지(423m²) 소유자
• 피고 국토교통부장관: 하남시 C 공공주택지구를 지정 및 고시한 행정기관
• 피고보조참가인 한국토지주택공사: C 공공주택지구 지정 제안자이자 공공주택사업 시행자

분쟁 상황

피고 국토교통부장관은 2019년 10월 15일 국토교통부 고시 B에 따라 하남시 E동 등 일원 6,491,155m²를 C 공공주택지구로 지정·고시했습니다. 원고는 이 사건 공공주택지구 내에 포함된 D 토지 423m²의 소유자로, 해당 지구 지정 고시가 위법하다고 주장하며 법원에 취소 소송을 제기했습니다. 원고는 주로 공공주택 특별법의 위헌성과 자신의 토지 포함이 비례의 원칙에 위반된다는 점을 들어 공공주택지구 지정의 일부 또는 전체 취소를 청구했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 공공주택지구 지정의 근거 법률인 공공주택 특별법이 헌법의 명확성 원칙, 침해 최소성 원칙 및 거주·이전의 자유 본질을 침해하는지 여부입니다. 둘째, 원고 소유의 개발제한구역 내 토지가 공공주택지구 경계에 위치하고 부친의 유해가 모셔진 곳이라는 특수성을 고려할 때, 해당 토지를 지구에 포함한 것이 헌법상 비례의 원칙에 위배되는지 여부입니다.

법원의 판단

법원은 원고의 주위적 청구(이 사건 토지에 대한 고시 부분 취소)와 예비적 청구(공공주택지구 지정 고시 전체 취소)를 모두 기각하며, 소송비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다.

결론

법원은 공공주택 특별법이 헌법에 위반되지 않는다고 판단했습니다. 법은 입법기술상 추상적인 일반조항과 불확정 개념의 사용이 불가피하며, 공공주택지구 지정 과정에서 중앙도시계획위원회 심의, 관계기관 협의, 전략환경영향평가, 재해영향평가 및 주민 의견 수렴 절차를 통해 비례성 심사가 가능하다고 보았습니다. 또한, 공공주택의 원활한 건설과 부동산 투기 방지라는 입법 목적을 고려할 때 토지 소유자의 동의나 사업 중단 수단 부여는 어려우며, 거주·이전의 자유 제한 역시 공공복리를 위한 불가피한 조치로 합리적인 이유가 인정된다고 판단했습니다. 원고 토지를 공공주택지구에 포함한 처분이 비례의 원칙을 위반하지 않는다고 보았습니다. 법원은 공공주택사업자가 지구 경계를 설정할 때 용도지역·구역·지구 경계, 인문적 경계, 자연적 경계, 환경평가등급, 문화재보호법상 구역 등을 종합적으로 참작한 방식이 합리적이며, 원고 토지는 이러한 기준에 따라 포함된 것이므로 합리적인 이유 없이 원고 토지만 제외하는 것은 불공평하다고 보았습니다. 나아가, 무주택 서민 주거지원 및 주택시장 안정화라는 공익성이 원고의 재산권 및 신앙의 자유 침해라는 사익보다 우위에 있으며, 추후 정당한 보상이 이루어질 예정인 점을 고려할 때 비례의 원칙에 반하지 않는다고 판단했습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련된 주요 법령과 법리는 다음과 같습니다. 공공주택 특별법 (법 제1조, 제2조 제1항, 제6조 제1항·제3항·제5항, 제8조 제1항·제3항, 제9조, 제10조, 제27조)​: 이 법은 공공주택의 원활한 건설 및 운영을 통해 서민의 주거안정 및 주거수준 향상에 이바지함을 목적으로 합니다. 공공주택지구는 국토교통부장관이 해당 지역의 주택수요와 여건을 종합적으로 검토하고, 중앙도시계획위원회의 심의, 관계 중앙행정기관장·지방자치단체장 등과의 협의, 전략환경영향평가, 재해영향평가 등 절차를 거쳐 지정·고시합니다. 지구 지정 시 보안 관리 및 부동산 투기 방지를 위해 토지 소유자 동의 절차나 사업 중단 수단이 부여되지 않을 수 있으며, 주민 의견 수렴 절차는 별도로 운영됩니다. 공공주택사업자는 주택지구 조성을 위해 필요한 경우 토지를 수용 또는 사용할 수 있습니다. 공공주택 특별법 시행령 (시행령 제2조 제1항, 제13조 제3항)​: 공공주택의 구체적인 정의와 공급 목적을 명시하며, 주민 의견 제출 절차를 규정합니다. 헌법상 원칙: 명확성 원칙: 법치국가 원리의 표현으로 모든 기본권 제한 입법에 요구되지만, 입법 기술상 추상적 일반조항이나 불확정 개념의 사용은 불가피하며, 법의 목적과 취지가 명확하다면 위반으로 보지 않을 수 있습니다. 비례의 원칙 (침해 최소성 원칙, 법익 균형성 원칙 포함)​: 행정계획의 입안 및 결정에 있어서 달성하려는 공익과 침해되는 사익을 비교하여, 목적 달성을 위해 필요한 최소한의 범위 내에서 이루어져야 하며, 공익이 사익보다 현저히 우월할 때 정당성이 인정됩니다. 거주·이전의 자유, 재산권, 신앙의 자유: 헌법이 보장하는 기본권이지만, 공공복리 등을 위해 법률로써 제한될 수 있으며, 제한이 발생하더라도 정당한 보상이 이루어질 경우 위헌으로 보지 않을 수 있습니다. 행정계획의 형성 자유: 행정계획은 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 행정주체에게 비교적 광범위한 형성의 자유가 인정됩니다.

참고 사항

공공주택지구 지정과 같은 행정계획은 행정 주체에 넓은 형성의 자유가 인정되므로 개별 토지 소유자의 이의 제기가 쉽지 않을 수 있습니다. 공공주택 특별법과 같은 법률의 추상적인 규정은 입법 기술상 불가피한 것으로 보며, 법의 목적과 공익적 성격이 명확하다면 헌법상 명확성 원칙에 위배되지 않는다고 판단될 수 있습니다. 지구 지정 과정에서 이루어지는 중앙도시계획위원회 심의, 관계기관 협의, 환경·재해영향평가, 주민 의견 수렴 등 다양한 절차들은 비례성 원칙을 준수하기 위한 장치로 인정됩니다. 토지 소유자의 동의 없이 토지 수용이 이루어지더라도, 공공주택 건설을 통한 서민 주거안정 및 투기 방지라는 공익적 목적이 크고 적법한 절차에 따라 정당한 보상이 이루어질 경우 위법으로 보지 않을 수 있습니다. 특정 토지의 지구 포함 여부를 다툴 때에는 지구 경계 설정 기준의 합리성, 해당 토지의 환경 등급, 문화재 구역 등 구체적인 사실관계와 더불어, 해당 기준을 적용하더라도 토지가 제외되어야 할 예외적인 특별한 사유가 있음을 입증해야 합니다. 개인의 재산권 및 신앙의 자유와 같은 기본권은 공공복리를 위해 법률로써 제한될 수 있으며, 이때 공익과 사익을 비교하여 공익이 현저히 우월하다고 판단되면 제한이 정당화될 수 있습니다.