강릉 문화재 주변 건물 신축 불허가 판결

원고 A는 강릉시의 국가지정문화재 'D와 E'(명승 F)의 역사문화환경 보존지역 1구역 내에 있는 토지에 2층 근린생활시설 및 단독주택 신축을 위한 현상변경 허가를 신청했으나, 문화재청장은 '문화재의 자연경관 및 역사문화인문적 가치 보존에 부정적 영향을 미칠 우려가 있다'는 문화재위원회의 만장일치 부결 의견에 따라 이를 불허했습니다. 이에 원고 A는 이 불허 처분이 위법하다며 취소 소송을 제기했으나, 법원은 문화재청장의 처분이 적법하다고 판단하여 원고의 청구를 기각했습니다. 법원은 문화재 경관의 중요성, 현장 조사 선행 불필요성, 그리고 난개발 방지 및 공익적 측면을 고려하여 문화재 보호의 필요성을 인정했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 강릉시 소재 국가지정문화재 'D와 E'의 역사문화환경 보존지역 내 토지(강릉시 B 잡종지 1,341m²)의 소유주로서, 이 토지 위에 2층 근린생활시설 및 단독주택 신축을 추진하였습니다.
• 피고 문화재청장: 국가 지정 문화재의 보존 및 관리를 총괄하는 기관의 장으로서, 원고의 현상변경 허가 신청을 불허하는 처분을 내렸습니다.

분쟁 상황

강릉시의 국가지정문화재 'D와 E'의 역사문화환경 보존지역 1구역 내에 자신의 토지(1,341m²)를 소유한 원고 A는 2019년 1월경 이 토지에 건축면적 502.22m², 연면적 816.05m², 높이 10.7m의 2층 근린생활시설 및 단독주택 1동을 신축하고 주차장, 진입로를 조성하기 위해 문화재청에 현상변경 허가를 신청했습니다. 그러나 문화재청은 문화재위원회의 '문화재의 자연경관 및 역사문화인문적 가치 보존에 부정적 영향을 미칠 우려가 있다'는 만장일치 부결 의견에 따라 2019년 3월 5일 원고의 신청을 불허했습니다. 이에 원고는 이 불허 처분을 취소해달라는 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

주요 쟁점은 다음과 같습니다.

1. 문화재청이 고시한 역사문화환경 보존지역 내 현상변경 허용기준이 주민 의견 수렴 절차를 거치지 않아 위법한지 여부.
2. 신축될 건축물이 문화재의 자연경관 및 역사문화인문적 가치, 주변 생태 및 수림 환경 보존에 부정적인 영향을 미칠 우려가 있는지 여부.
3. 문화재위원회의 심의가 현장 조사를 거치지 않아 불충분했는지 여부.
4. 문화재 주변의 다른 건축물 사례를 고려할 때, 불허 처분이 형평의 원칙이나 비례의 원칙에 위배되는지 여부.

법원의 판단

법원은 원고 A의 청구를 기각하고, 소송비용은 원고가 부담하도록 결정했습니다. 이는 문화재청장의 현상변경 불허 처분이 적법하다고 본 것입니다.

결론

법원은 다음과 같은 이유로 문화재청장의 현상변경 불허 처분이 적법하다고 결론 내렸습니다.

1. 허용기준 고시의 적법성: 문화재청 고시(이 사건 고시)는 법규적 효력을 가지는 것이 아니므로, 주민 의견 수렴 절차를 거치지 않았더라도 그 자체로 위법하다고 볼 수 없으며, 처분의 적법성은 구 문화재보호법 제36조의 허가기준 충족 여부에 달려있다고 보았습니다. 또한, 관련 지침은 행정규칙에 불과하여 대외적 구속력이 없다고 판단했습니다.
2. 문화재 훼손 우려: 이 사건 토지는 국가지정문화재 'D와 E' 중 E와 도로를 사이에 두고 마주 보고 있으며, 강원도 지정 문화재 'G'과도 가까이 위치하여 문화재와 일체를 이루는 역사문화환경에 해당한다고 보았습니다. 계획된 건축물은 소나무 숲과 관련 없는 근린생활시설 및 단독주택으로, 'G' 주변 경관을 저해하고 이 사건 문화재의 역사문화환경 보존에 악영향을 줄 수 있다고 판단했습니다.
3. 문화재위원회의 심의 적정성: 문화재위원회는 이전에도 두 차례 유사한 신청에 대해 현지조사를 시행한 바 있어 추가 현장조사 없이 심의한 것이 잘못이라고 볼 수 없으며, 전문적 판단에 오류가 없다고 보았습니다.
4. 형평성 및 비례 원칙 준수: 이 사건 토지의 현상변경을 허가할 경우 인접 지역의 연쇄적인 난개발 우려가 있으며, 다른 문화재 주변 허용 사례와 이 사건은 문화재에 미치는 영향 및 허용기준이 상이하므로 형평의 원칙에 반한다고 볼 수 없다고 했습니다. 또한, 원고의 재산권 침해보다 문화재 보호라는 공익이 더 크다고 판단했습니다.

연관 법령 및 법리

• 구 문화재보호법 제13조 (역사문화환경 보존지역)​: 시·도지사는 문화재의 역사문화환경 보호를 위해 문화재청장과 협의하여 조례로 보존지역을 정해야 합니다. 이 지역의 범위는 해당 문화재의 가치와 주변 환경을 고려하여 그 외곽 경계로부터 500m 안으로 설정됩니다. 피고 또는 시·도지사는 문화재 지정 고시 후 6개월 안에 보존지역 내에서 문화재 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위에 대한 구체적인 허용 기준을 정하여 고시해야 합니다 (제1항, 제3항, 제4항). 본 사건에서 문화재청은 이 규정에 따라 이 사건 문화재의 역사문화환경 보존지역 내 현상변경 허용기준을 고시했습니다.
• 구 문화재보호법 제35조 제1항 제2호 (현상변경 등 허가)​: 국가지정문화재(동산 제외)의 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 문화재청장의 허가를 받아야 합니다. 이는 문화재 보호의 핵심적인 행위 제한 규정입니다.
• 구 문화재보호법 시행령 제21조의2 제2항 제1호 가목: '대통령령이 정하는 행위' 중 하나로 역사문화환경 보존지역에서 '해당 국가지정문화재의 경관을 저해할 우려가 있는 건축물 또는 시설물을 설치·증설하는 행위'를 허가 사항으로 규정하고 있습니다. 원고의 근린생활시설 및 단독주택 신축은 이 규정에 따른 허가 대상이었습니다.
• 구 문화재보호법 제36조 제1항 (허가 기준)​: 문화재청장은 허가 신청을 받으면 해당 행위가 다음 요건을 충족하는 경우에만 허가를 해야 합니다.
  1. 문화재의 보존과 관리에 영향을 미치지 아니할 것
  2. 문화재의 역사문화환경을 훼손하지 아니할 것
  3. 문화재기본계획 및 연도별 시행계획에 부합할 것 본 사건에서 법원은 이 사건 건축물이 이 사건 문화재의 보존 및 관리에 악영향을 미치고 역사문화환경을 훼손할 수 있다고 판단하여 제1호와 제2호 요건을 충족하지 못한다고 보았습니다.
• 법리 (문화재 보호의 필요성 및 비교형량)​: 법원은 문화재가 국가적·민족적 유산으로서 역사적·예술적·학술적·경관적 가치가 크며, 한번 훼손되면 회복이 곤란하다는 점을 강조합니다. 따라서 문화재 보호구역 외곽 지역이라도 개발 행위가 문화재 보존에 영향을 미칠 우려가 있다면 이를 제한할 필요가 있다고 보았습니다. 이러한 제한 시에는 문화재 훼손 가능성, 보존 관리 영향 등의 공익적 요소와 개발 행위 내용, 재산권 침해 정도 등의 사익적 요소를 비교형량해야 하는데, 본 사건에서는 문화재 보존이라는 공익이 더 크다고 판단했습니다 (대법원 2014두9413 판결 등 참조).
• 법리 (행정규칙의 대외적 구속력 부인)​: 이 사건 고시 작성 지침과 같은 문화재청 내부 지침은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 법규가 아니므로, 지침을 따르지 않았다는 이유만으로 고시 자체가 무효가 된다고 볼 수 없다는 법리를 적용했습니다.

참고 사항

• 문화재 주변 개발 시 유의사항: 국가지정문화재 주변의 역사문화환경 보존지역은 문화재 보호를 위해 개발 행위에 제한이 따를 수 있습니다. 특히 문화재에 가까운 1구역에서는 신축이나 신규 시설물 설치가 원칙적으로 제한되거나 문화재위원회의 엄격한 심의를 거쳐야 합니다.
• 경관 가치 판단 기준: 문화재 경관은 문화재 자체뿐만 아니라 주변의 자연 환경, 인접한 다른 문화재 등 문화재와 일체를 이루는 모든 요소를 포함하여 판단됩니다. 따라서 건축물의 용도, 형태, 높이 등이 주변 경관과 조화를 이루지 못할 경우 허가가 어려울 수 있습니다.
• 문화재위원회의 판단 존중: 문화재위원회의 전문적, 기술적 판단은 문화재 보존이라는 공익적 목적 달성을 위해 최대한 존중될 필요가 있습니다. 현장 조사가 항상 선행되어야만 적정한 심의로 인정되는 것은 아니며, 과거 현지 조사 이력 등 종합적으로 고려될 수 있습니다.
• 형평성 주장의 한계: 다른 문화재 주변의 개발 허가 사례가 있다 해도, 각 문화재의 특성, 주변 환경, 허용기준 등이 상이하다면 단순히 다른 사례와 비교하여 불법의 평등을 주장하기는 어렵습니다. 또한, 위법하게 허용된 사례가 있다고 하여 동일하게 위법한 행위를 요구할 수는 없습니다.
• 재산권 행사 제한과 공익: 문화재 보호를 위한 개발 행위 제한은 개인의 재산권 행사를 일부 제한할 수 있지만, 문화재 보존이라는 국가적, 사회적 공익이 더 크다고 판단되는 경우에는 이러한 제한이 정당하게 인정될 수 있습니다.