행정
원고 A가 소유한 서울 강서구 일대 임야는 1977년부터 도시계획시설인 근린공원으로 지정되어 있었습니다. 2020년 서울특별시는 도시관리계획을 변경하여 해당 토지 중 일부를 협의 매수하고, 나머지 원고 소유 토지를 '도시자연공원구역'으로 새로 지정했습니다. 원고는 이 재지정 처분이 재산권 제한을 부당하게 연장하고 절차적, 실체적 하자가 있으며 재량권을 남용했다고 주장하며 처분 취소 소송을 제기했습니다. 그러나 법원은 서울시가 적법한 절차에 따라 도시자연공원구역을 지정했고, 토지의 생태적 가치와 공익을 고려할 때 재량권 일탈·남용이 없다고 보아 원고의 항소를 기각하고 1심 판결을 유지했습니다.
원고 A가 소유한 서울 강서구 일대 임야는 1977년부터 '도시계획시설(근린공원)'으로 지정되어 있었으나, 오랜 기간 공원 조성이 이루어지지 않아 2020년 '도시공원 일몰제'에 따라 그 효력이 상실될 위기에 처했습니다. 이에 서울특별시는 해당 토지 중 일부를 협의매수하고, 나머지 원고 소유 토지(이 사건 각 토지)에 대해 도시관리계획을 변경하여 '도시자연공원구역'으로 새롭게 지정했습니다. 원고는 이 재지정 처분이 기존의 재산권 제한을 사실상 연장하는 것이며, 그 과정과 내용에 위법한 절차적, 실체적 하자가 있고 피고가 재량권을 남용했다고 주장하며 처분 취소 소송을 제기했습니다. 원고는 특히 토지 중 일부가 도로 및 불법 건축물 부지로 사용되고 있어 식생이 양호하지 않음에도 공원구역으로 지정된 것은 부당하다고 주장했습니다.
이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 도시관리계획 변경 결정 및 도시자연공원구역 지정 처분 시 적법한 열람공고와 의견제출 절차가 지켜졌는지, 도시자연공원구역 지정을 위한 필지별 기초조사 보고서 작성이 필수적인지, 헌법재판소의 도시공원 일몰제 헌법불합치 결정 취지에 반하여 재산권 제한이 부당하게 연장되었는지, 지정의 근거 자료에 허위 내용이 포함되어 도시계획심의를 왜곡했는지, 이 사건 토지가 도시자연공원구역 지정 기준 및 경계설정 기준에 부합하는지, 그리고 피고의 처분이 이익형량을 제대로 하지 않았거나 재량권을 일탈·남용한 것인지 여부입니다.
서울고등법원은 원고의 항소를 기각하고, 항소 비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다. 이는 서울특별시장(피고)이 한 도시관리계획 변경 결정 및 도시자연공원구역 지정 처분이 적법하다고 본 제1심 판결을 유지한 것입니다.
법원은 먼저 서울시가 도시관리계획 변경 결정 과정에서 구 국토계획법에 따른 열람공고 및 주민 의견 청취 절차를 적법하게 준수했으며, 원고에게도 실질적인 의견 제출 기회가 부여되었다고 판단했습니다. 또한 도시자연공원구역 지정을 위한 기초조사는 필지 단위가 아닌 일정 생활권역이나 자연생태구역 단위로 이루어지면 충분하므로, 개별 필지별 보고서가 작성되지 않았다는 원고의 주장을 받아들이지 않았습니다. 헌법재판소 결정의 취지를 잠탈하여 재산권 제한을 연장했다는 주장에 대해서는, 도시자연공원구역 지정이 도시의 자연환경 및 경관 보호, 도시민의 여가·휴식공간 제공이라는 공익 목적을 가지므로 종전 도시계획시설과는 다른 성격의 정당한 처분으로 보았습니다. 또한, 이 사건 토지의 대부분이 우수한 생태 환경을 가지고 있어 도시자연공원구역 지정 기준을 충족하며, 일부 도로와 불법 건축물 부지는 토지 전체에서 차지하는 비중이 미미하고 주변의 양호한 식생 보호를 위한 완충지역으로 볼 수 있다고 판단했습니다. 경계설정 기준 위반 주장에 대해서는 이 사건 도로가 주요 도로와 '기능상 일체가 되는 토지'로 보기 어렵다고 보아 배척했습니다. 마지막으로 서울시가 광범위한 행정계획 수립 절차를 거치며 공익과 사익을 충분히 형량했고, 지방세 감면 및 협의매수 등의 노력으로 사유재산권 제한을 최소화하려 했으므로 재량권 일탈·남용도 없다고 결론 내렸습니다.
이 사건에는 주로 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(구 국토계획법)과 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률(공원녹지법)이 적용되었습니다.
구 국토계획법 제28조(도시·군관리계획의 입안을 위한 주민 및 지방의회의 의견청취): 도시·군관리계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 듣고, 그 의견이 타당하면 계획안에 반영해야 합니다. 법원은 이 사건에서 서울시가 공고와 인터넷 홈페이지 게재 등을 통해 14일 이상 열람 기회를 부여했고, 원고가 의견서를 제출하는 등 절차를 적법하게 준수했다고 판단했습니다. 청문이나 공청회가 필수 요건은 아니라고 보았습니다.
구 국토계획법 제30조(도시·군관리계획의 결정) 및 제38조의2(도시자연공원구역의 지정): 시·도지사 등은 도시의 자연환경 및 경관 보호, 도시민에게 건전한 여가·휴식공간 제공을 위해 도시지역 안의 식생이 양호한 산지의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정하면 도시·군관리계획으로 도시자연공원구역을 지정하거나 변경할 수 있습니다. 법원은 피고에게 이에 대한 비교적 광범위한 재량권이 부여되어 있다고 보았고, 이 사건 토지의 전반적인 생태적 가치와 공익을 고려하여 지정이 적법하다고 판단했습니다.
공원녹지법 제26조(도시자연공원구역의 지정 등): 이 조항은 도시자연공원구역의 지정 및 변경 기준을 대통령령으로 정하도록 위임합니다. 관련 시행령(제25조)과 국토교통부 고시인 '도시자연공원구역의 지정․변경 등에 관한 지침'에 따라 환경성평가지도, 생태·자연도, 임상도 등의 결과를 고려하여 식생이 양호한 지역 또는 주변 식생 보호를 위한 완충지역을 포함하여 지정할 수 있습니다. 법원은 이 사건 토지가 이러한 기준에 부합하며, 일부 훼손된 부분도 완충지역으로서의 가치를 가질 수 있다고 판단했습니다. 또한 경계설정 기준에서 '기능상 일체가 되는 토지 또는 시설'에 '도로'가 명확히 포함되지 않는다는 점과 이 사건 도로의 특정 용도 등을 들어 경계설정 위반 주장을 받아들이지 않았습니다.
행정계획 재량의 원칙 및 한계: 행정계획 결정은 행정주체에게 광범위한 형성의 자유를 부여하지만, 관련 이익을 공익과 사익 사이에서 정당하고 객관적으로 비교·형량해야 할 의무가 있습니다. 만약 이익형량을 전혀 하지 않거나, 고려 사항을 누락하거나, 정당성과 객관성이 결여된 경우 해당 계획 결정은 위법합니다. 법원은 서울시가 '2030 서울도시기본계획' 및 '공원녹지 기본계획' 수립, 자문단 운영, 심포지엄 및 공청회 개최, 각종 환경 평가 자료 검토 등을 통해 충분히 이익형량을 수행했으며, 공익이 사익보다 중대하다고 판단했으므로 재량권 일탈·남용이 없다고 보았습니다. 행정처분의 위법 여부는 처분 당시의 법령과 사실상태를 기준으로 판단해야 한다는 법리도 적용되었습니다.
장기미집행 도시계획시설의 효력이 상실되더라도, 공공의 필요성이 인정되고 법적 요건을 충족하면 '도시자연공원구역' 등 다른 용도구역으로 재지정될 수 있으며 이 경우 재산권 제한은 계속될 수 있습니다. 행정계획 변경 시 열람공고, 주민 의견 제출 등 법정 절차를 통해 주민의 의견을 수렴하므로, 상세 도면 등을 꼼꼼히 확인하여 본인 소유 토지의 지정 여부 및 경계선을 정확히 파악해야 합니다. 의견 제출 기회가 주어졌다면, 구체적이고 상세한 근거를 들어 적극적으로 의견을 개진하는 것이 중요합니다. 토지 중 도로, 주차장, 불법 건축물 부지 등으로 사용되어 식생이 훼손된 부분이 있더라도, 전체 토지의 생태적 가치나 주변 환경 보전을 위한 완충지역의 필요성 등 공익적 측면이 크다면 도시자연공원구역으로 지정될 수 있습니다. 특히 불법적인 훼손은 지정 대상 제외의 정당한 사유가 되지 않을 수 있습니다. 도시자연공원구역 지정으로 인한 사유재산권 제한에 대해 지방세 감면, 협의매수 등의 보상 절차가 진행될 수 있으므로, 해당 지자체의 관련 정책이나 공고 등을 주시하고 적극적으로 참여하는 것이 도움이 됩니다.
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