철강 운송 업체들의 입찰 담합 과징금 판결

원고 A 주식회사와 주식회사 B를 포함한 7개 운송사들이 2001년부터 2018년까지 M사의 철강제품 육로운송 용역 입찰에서 사전에 물량을 배분하고 낙찰예정사 및 투찰가격을 합의한 담합 행위로 공정거래위원회로부터 시정명령 및 과징금 납부명령을 받았습니다. 원고들은 이에 불복하여 소송을 제기했습니다. 법원은 원고 A에 대한 과징금 납부명령 중 2009년과 2012년 부분에 대한 정액 과징금 산정 방식이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 보아 해당 부분을 취소했으며, 원고 A의 나머지 청구와 원고 B의 청구는 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 A 주식회사: 2018년 인적분할 전 철강제품 운송용역 입찰 담합 행위를 주도했던 화물운송업체
• 주식회사 B: 원고 A로부터 2018년 인적분할되어 철강운송 사업부문을 승계하고 2018년 담합 행위에 참여했던 화물운송업체
• 피고 공정거래위원회: 원고들의 담합 행위에 대해 시정명령 및 과징금 납부명령을 부과한 정부 기관
• L제철소 (M): 철강제품 육로운송 용역을 발주한 주요 고객사
• D, E, F, G, H 주식회사: 원고들과 함께 입찰 담합에 참여했던 다른 운송사들

분쟁 상황

M사는 2001년 하반기부터 L제철소 생산 철강제품 육로운송 용역 사업자 선정 방식을 수의계약에서 경쟁입찰로 전환하기로 결정했습니다. 이에 기존에 수의계약 방식으로 운송을 수행하던 원고 A 주식회사 등 5개 운송사들은 M사의 경쟁입찰 도입 방침에 반대하며 안정적인 물량 확보와 가격 하락 방지를 위해 2001년부터 2018년까지 총 19회에 걸쳐 M사가 실시한 입찰에서 사전에 물량을 배분하고 낙찰예정사 및 투찰가격을 합의하여 입찰에 참가했습니다. 이 과정에서 2009년 H 주식회사가 합의에 추가 참여하고, M사의 입찰 방식이 권역별 입찰, 현장입찰, 수의계약 비중 확대, 최저 유효단가 낙찰 방식 등으로 일부 변경되었지만, 운송사들은 기존 운송구간 유지 및 안정적 물량 확보라는 기본 원칙을 바탕으로 담합을 지속했습니다. 공정거래위원회는 이러한 행위가 독점규제 및 공정거래에 관한 법률상 물량 담합 및 입찰 담합에 해당한다고 판단하여 원고 A 주식회사에 8,007,070,000원, 주식회사 B에 23,000,000원의 과징금 납부명령을 포함한 시정명령을 부과했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다.

1. 회사 분할과 책임: 원고 A 주식회사가 철강운송 사업 부문을 분할하여 주식회사 B가 승계한 상황에서 분할 전 발생한 담합 행위에 대한 책임이 기존 회사인 원고 A에 여전히 있는지 여부.
2. 담합 행위의 성격: 운송사들의 합의가 단순한 물량배분 합의(공정거래법 제19조 제1항 제3호)뿐만 아니라 입찰담합(공정거래법 제19조 제1항 제8호)에도 해당하는지 여부.
3. 경쟁 제한성: 운송사들의 공동행위가 시장에서 경쟁을 제한하는 효과를 발생시켰는지 여부.
4. 처분 시효: 2001년부터 2018년까지 장기간 이어진 합의를 하나의 공동행위로 볼 수 있는지 여부 및 이에 따른 2001년부터 2008년까지 부분의 처분 시효 도과 여부.
5. 관련매출액 산정: 과징금 산정 시 들러리 매출액, 수의계약 물량 매출액, 육송전환 물량 매출액, 텐더링 관련 물량 매출액을 관련매출액에 포함한 것이 적법한지 여부.
6. 부과기준율: 공정거래위원회가 담합 행위의 중대성 정도에 따라 적용한 4%의 부과기준율이 적법한지 여부.
7. 정액 과징금 산정의 적법성: 관련매출액 산정이 곤란했던 2009년과 2012년 부분에 대해 각 800,000,000원의 정액 과징금을 산정한 것이 재량권을 일탈·남용한 것인지 여부.
8. 원고 B에 대한 과징금 결정: 원고 주식회사 B에 대한 최종 부과과징금 23,000,000원 결정이 재량권을 일탈·남용한 것인지 여부.

법원의 판단

법원은 다음과 같이 판결했습니다.

1. 원고 A 주식회사의 청구:

   • 피고 공정거래위원회가 2020. 12. 14. 원고 A 주식회사에 대하여 내린 시정명령 및 과징금 납부명령 중 2009년과 2012년 담합 부분에 대해 각 800,000,000원을 정액 과징금으로 산정한 부분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 보아 해당 부분을 취소했습니다.
   • 원고 A 주식회사의 나머지 청구(분할 전 회사에 대한 책임 부과, 시정명령의 위법성, 들러리 매출액·수의계약 물량 매출액·육송전환 물량 매출액·텐더링 물량 매출액을 관련매출액에 포함한 것의 위법성, 부과기준율 적용의 위법성)는 모두 이유 없다고 보아 기각했습니다.

2. 원고 주식회사 B의 청구:

   • 원고 주식회사 B에 대한 시정명령 및 과징금 납부명령은 적법하다고 보아 원고 B의 모든 청구를 기각했습니다.

3. 소송비용:

   • 소송비용 중 원고 A 주식회사와 피고 사이에 생긴 부분의 70%는 원고 A 주식회사가, 나머지는 피고가 각 부담하도록 했고, 원고 주식회사 B와 피고 사이에 생긴 부분은 원고 주식회사 B가 부담하도록 했습니다.

결론

법원은 원고 A 주식회사에 대한 공정거래위원회의 과징금 납부명령 중 2009년과 2012년 담합 관련 정액 과징금 산정 부분이 재량권 일탈·남용으로 위법하다고 판단하여 취소했습니다. 하지만 원고 A의 다른 주장들과 원고 B의 모든 주장은 받아들이지 않았습니다. 최종적으로 원고 A는 일부 승소, 원고 B는 패소했습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건에 적용된 주요 법령과 법리는 다음과 같습니다.

1. 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 (공정거래법)​

   • 제19조 제1항 제3호 (물량배분 담합): 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위, 특히 물량을 배분하는 합의를 금지합니다. 운송사들이 운송구간별 물량배분을 합의한 행위가 이에 해당했습니다.
   • 제19조 제1항 제8호 (입찰 담합): 입찰에서 낙찰자나 투찰가격 등을 결정하는 합의를 금지합니다. 운송사들이 낙찰예정사와 투찰가격을 합의한 행위가 여기에 해당합니다.
   • 제21조 (시정명령): 공정거래법 위반 행위가 있을 때 공정거래위원회가 해당 사업자에게 시정명령을 내릴 수 있도록 합니다.
   • 제22조 (과징금): 부당한 공동행위가 있을 때 공정거래위원회가 대통령령으로 정하는 매출액에 100분의 10을 곱한 금액을 초과하지 않는 범위 내에서 과징금을 부과할 수 있도록 합니다. 다만, 매출액이 없거나 산정 곤란 시에는 20억 원을 초과하지 않는 범위에서 부과할 수 있습니다.
   • 제55조의3 제3항 (분할된 회사에 대한 과징금): 회사가 분할되거나 분할합병되는 경우, 분할일 이전의 위반행위에 대해 분할되는 회사, 분할로 설립되는 새로운 회사, 또는 합병된 다른 회사 중 하나를 대상으로 과징금을 부과할 수 있는 재량권을 부여합니다. 이는 분할 전 위반행위에 대한 책임 소재를 명확히 하고 규제의 실효성을 확보하기 위함입니다.
   • 제49조 제4항 (처분 시효, 구법): 위반행위 종료일로부터 5년이 지나면 처분할 수 없도록 규정했습니다. 이 사건에서는 장기간 지속된 공동행위의 단일성 여부가 쟁점이 되었습니다.

2. 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 (공정거래법 시행령)​

   • 제9조 제1항 (관련매출액): 과징금 산정의 기준이 되는 '관련매출액'의 범위를 규정합니다. 입찰 담합의 경우 계약금액을 관련매출액으로 산정할 수 있습니다.
   • 제10조 (매출액 산정 곤란의 경우): 매출액 산정이 곤란한 경우를 규정하며, 위반기간이나 관련 상품·용역의 범위를 확정하기 어렵거나 자료 훼손 등으로 객관적인 산정이 곤란한 경우 등이 포함됩니다.
   • 제61조 [별표 2] (과징금 산정기준): 위반행위의 유형, 기간, 횟수, 고의·과실 등을 고려하여 과징금을 산정하는 세부 기준을 제시하며, 관련매출액 산정이 곤란한 경우 중대성의 정도를 고려하여 20억 원 이내에서 산정할 수 있도록 합니다.

3. 구 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시 (과징금고시)​

   • Ⅱ. 5. 나. (1) (관련 상품 범위): 위반행위로 직간접적으로 영향을 받는 상품의 종류, 성질, 거래지역, 거래상대방, 거래단계 등을 종합적으로 고려하여 관련 상품의 범위를 개별적이고 구체적으로 판단하도록 규정합니다. 실제 거래가 이루어졌거나 이루어지지 않은 상품 모두 포함됩니다.
   • Ⅱ. 6. 나. (2) (위반행위 종료일 판단): 불연속적으로 이루어진 위반행위라도 경제적·사회적 사실관계가 동일하다고 인정되는 범위 내에서 하나의 위반행위로 보아 마지막 위반행위 종료일을 그 종료일로 보도록 합니다. 이는 공동행위의 단일성을 판단하는 기준이 됩니다.
   • Ⅳ. 1. 다. (1) (마) (관련매출액 산정): 입찰에 참여하여 낙찰된 경우 계약금액을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우 심의일 현재 발생한 매출액을 관련매출액으로 보며, 들러리 사업자의 매출액도 포함하되 감액할 수 있다고 규정합니다.
   • Ⅳ. 1. 다. (1) (바) (정액 과징금 부과기준금액): 관련매출액 산정이 곤란한 경우 위반행위 중대성 정도별로 부과기준금액의 범위 내에서 산정기준을 정하도록 합니다.

4. 법리:

   • 공동행위의 단일성: 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례 합의를 계속하였거나, 기본적 원칙 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례 합의를 해 온 경우에도 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다 할지라도 전체적으로 1개의 부당한 공동행위로 보아야 합니다.
   • 과징금 처분의 재량성: 공정거래위원회의 과징금 부과 처분은 재량행위에 해당합니다. 과징금고시는 재량권 행사의 기준으로 마련된 행정청 내부의 사무처리준칙(재량준칙)이므로, 그 기준이 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나, 그 기준에 따른 처분이 위반행위 내용과 관련 법령 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정될 만한 합리적인 이유가 있다면 재량권 일탈·남용으로 볼 수 있습니다.

참고 사항

유사한 문제 상황에 처했을 때 다음 내용을 참고할 수 있습니다.

1. 장기간 담합의 단일성: 담합 행위가 장기간에 걸쳐 여러 차례 이루어졌더라도 기본 원칙과 목적이 동일하고 단절 없이 계속 실행되었다면 전체를 하나의 공동행위로 간주합니다. 이 경우 중간에 참여 업체나 입찰 방식의 일부 변경, 개별 업체의 합의 불이행이 있었더라도 담합이 파기되거나 종료되었다고 보기 어려우며, 처분 시효도 마지막 위반행위 종료일을 기준으로 판단될 수 있습니다.
2. 회사 분할 시 과징금 책임: 회사가 분할되었을 때 공정거래법은 분할 전 위반행위에 대한 과징금 부과를 분할되는 회사 또는 분할로 신설되는 회사 중 어느 한 쪽에 할 수 있도록 재량권을 부여합니다. 반드시 관련 사업 부문을 승계한 회사에만 부과해야 하는 것은 아니므로, 과거 위반행위로 이득을 누린 기존 회사도 책임을 질 수 있습니다.
3. 들러리 행위의 위법성: 입찰에서 낙찰예정사를 미리 정하고 다른 사업자가 형식적으로 입찰에 참여하는 '들러리' 행위는 경쟁 입찰 제도의 취지를 무력화하는 것으로, 그 자체로 독자적인 경쟁 제한성과 위법성이 인정됩니다. 따라서 들러리 참여로 발생한 매출액도 과징금 산정 시 관련매출액에 포함될 수 있습니다.
4. 관련매출액 산정 범위:
   • 담합이 물량배분 합의와 입찰담합의 성격을 동시에 가질 경우, 들러리 매출액도 관련매출액에 포함될 수 있습니다.
   • 담합에 의해 결정된 낙찰가격이 수의계약 단가에 영향을 미치는 등 수의계약 물량이 담합의 직접적인 영향을 받은 경우, 수의계약 물량 매출액도 관련매출액에 포함될 수 있습니다.
   • 발주처의 '텐더링' 제도(낙찰 후 물량 조정)가 담합의 실행 수단으로 이용된 경우, 텐더링 관련 물량 매출액 역시 관련매출액에 포함될 수 있습니다.
5. 과징금 산정의 합리성: 공정거래위원회가 관련매출액 산정이 곤란하여 정액 과징금을 부과하는 경우, 그 금액이 전후 기간의 정률 과징금 산정 결과와 비교했을 때 현저히 형평성을 잃지 않아야 합니다. 만약 특정 기간의 정액 과징금 액수가 주변 기간의 정률 과징금 액수보다 현저히 높다면, 공정거래위원회는 이에 대한 합리적인 근거를 제시해야 하며, 그렇지 않을 경우 재량권 일탈·남용으로 취소될 수 있습니다.