L지구 도시개발사업 개발계획 변경 승인 유지 판결

L지구 도시개발사업 조합원들이 사업비가 대폭 증액된 개발계획 변경 및 실시계획 인가 처분에 불복하여 평택시장을 상대로 해당 처분들의 취소 또는 무효 확인을 구한 사건입니다. 조합원들은 대의원회 및 총회 결의의 절차상 하자가 있고, 총사업비 52% 증가가 토지소유자의 동의를 받아야 하는 중대한 변경에 해당하며, 정관 변경 절차를 거치지 않았고, 관련 법령(도시개발법 시행령 제7조)이 위임 범위를 일탈하여 위법하다고 주장했습니다. 법원은 선행 처분은 후행 처분으로 대체되어 소의 이익이 없고, 실시계획 인가 처분은 기본행위의 하자를 주장하는 것이어서 소의 이익이 없다고 판단했습니다. 또한, 개발계획 변경 처분의 절차상 하자는 인정되지만, 해당 하자가 법률 해석에 다툼의 여지가 있는 경우로서 행정처분을 당연 무효로 볼 정도로 중대하고 명백하지 않다고 보아 원고들의 항소를 모두 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고들: A 외 10명의 L지구 도시개발사업 조합원들로, 개발계획 변경 처분 취소 및 무효 확인을 구함
• 피고: 평택시장으로, L지구 도시개발사업의 개발계획 및 실시계획 변경을 승인한 행정기관
• 피고보조참가인: L지구 도시개발사업조합으로, 사업시행자로서 개발계획 변경을 신청한 주체

분쟁 상황

평택시 L지구 도시개발사업의 사업시행자인 조합이 총사업비가 약 52% 증가하는 내용의 개발계획 변경 인가를 평택시장으로부터 받자, 해당 조합원들이 이 변경 처분에 문제를 제기하며 시작된 사건입니다. 조합원들은 개발계획 변경을 위한 조합 내 대의원회 및 총회 결의 과정에 절차적 하자가 있었고, 총사업비의 대폭 증가는 토지소유자의 동의를 받아야 하는 중대한 변경임에도 이러한 동의 절차를 거치지 않았으며, 사업비 변경이 정관 변경에 해당함에도 그 절차를 따르지 않았다고 주장했습니다. 또한, 관련 법령인 도시개발법 시행령 제7조(경미한 사항의 변경 기준)가 법률의 위임 범위를 벗어나 무효라고 주장하며, 피고인 평택시장이 한 개발계획 변경 인가 처분의 취소 및 무효 확인을 구하는 행정소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

1. 후행 처분으로 선행 처분이 대체되어 원고들이 선행 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는지 여부
2. 실시계획 인가 처분에 대한 무효 확인을 구하는 것이 적법한지 여부 (인가처분 자체의 하자가 아닌 기본행위의 하자를 다투는 경우)
3. 도시개발사업조합의 대의원회 및 총회 결의의 절차상 하자가 행정처분을 무효로 만들 정도인지 여부
4. 총사업비의 대폭적인 증가가 토지소유자의 동의를 받아야 하는 '중대한 변경'에 해당하는지 여부
5. 총사업비 변경이 조합 정관 변경 절차를 거쳐야 하는 사항인지 여부
6. 도시개발법 시행령 제7조(경미한 사항의 변경 기준)가 도시개발법 제4조 제4항의 위임 범위를 벗어나 위법한지 여부
7. 이 사건 개발계획 변경이 구 도시개발법 시행령 제7조에서 정하는 '경미한 사항의 변경'이 아니어서 토지소유자 동의가 필요했는지 여부 (특히 구역 외 기반시설 설치비용 증가 및 각종 영향평가 결과 반영 사업비 증가 관련)
8. 위에서 인정된 절차상 하자가 행정처분을 당연 무효로 만들 만큼 중대하고 명백한 하자인지 여부

법원의 판단

1. 원고들의 주위적 청구(이 사건 제1처분 취소 청구)는 피고가 2018. 2. 20. 한 이 사건 제2처분으로 인해 이 사건 제1처분이 완전히 대체되어 효력을 상실했으므로, 취소를 구할 법률상 이익이 없어 부적법하다고 판단하여 각하했습니다.
2. 원고들의 예비적 청구(이 사건 제2처분 중 실시계획인가 처분 무효 확인 청구)는 실시계획 인가처분 자체의 하자를 주장하는 것이 아니라, 인가의 대상이 되는 기본행위인 실시계획의 하자를 다투는 것이므로, 인가처분 자체에 하자가 없는 한 무효 확인을 구할 법률상 이익이 없어 부적법하다고 판단하여 각하했습니다.
3. 원고들의 나머지 예비적 청구(이 사건 제2처분 중 개발계획(3차변경) 및 지형도면 고시 부분 무효 확인 청구)에 대해 다음과 같이 판단했습니다. 가. 조합의 대의원회 및 총회 결의의 무효 주장: 이전 관련 소송에서 대의원회 결의의 유효성이 확정되었고, 비록 2018. 1. 6. 임시총회 결의의 무효 여부가 하급심에서 인정되었으나 항소심 진행 중이며, 이후 적법한 대의원회 결의가 있었으므로, 이 사건 제2처분이 당연 무효라고 볼 수 없다고 판단하여 기각했습니다. 나. 총사업비 약 52% 증가가 중대한 개발계획 변경이라는 주장: 도시개발법 시행령 제7조는 총사업비 증가율을 중대한 변경의 기준으로 명시하고 있지 않으며, 대법원 판례도 총사업비 100분의 10 이상 증가만으로 중대한 변경에 해당하지 않는다고 보므로 기각했습니다. 다. 총사업비 증액이 정관 변경사항에 해당한다는 주장: 도시개발법 시행령이나 조합 정관이 총사업비의 구체적인 금액이나 변경 규모를 정관에서 정해야 한다고 보기는 어려우므로, 정관 변경 절차를 거치지 않은 것이 위법하다고 볼 수 없다고 판단하여 기각했습니다. 라. 도시개발법 시행령 제7조가 위임 범위를 일탈하여 무효라는 주장: 도시개발법 제4조 제4항이 '경미한 사항의 변경'을 대통령령으로 정하도록 위임하면서 그 규정 형식을 한정하고 있지 않으며, 시행령 개정 취지가 사업 절차를 합리적으로 개선하는 것이므로 위임 범위를 벗어났다고 보기 어렵다고 판단하여 기각했습니다. 마. 구 도시개발법 시행령 제7조 소정의 '중대한 사항의 변경' 해당 여부 주장:
   1. 구역 외 기반시설 설치비용 증가 여부 (시행령 제7조 제1항 제8호):
      • 국도U호선 남북방향 지하차도 공사비 중 구역 외 설치 부분, V역세권 송전선로 지중화공사비 중 구역 외 설치 부분, W배수지 상수도시설 공사비가 각각 또는 합산하여 종전보다 100분의 5 이상 증가하여 토지소유자 동의 절차가 필요했으므로, 이 부분 개발계획 변경은 위법하다고 인정했습니다.
   2. 각종 영향평가 결과를 반영한 사업비 증가 여부 (시행령 제7조 제2항):
      • 국도U호선 남북방향 지하차도 공사비만 각종 영향평가 결과에 따른 변경으로 인정했으며, 그 증가액(144억 6,200만 원)이 종전 총사업비(1,666억 3,900만 원)의 100분의 10에 미치지 못하므로, 이는 경미한 사항의 변경에 해당한다고 판단했습니다. 바. 절차상 하자가 중대·명백하여 무효인지 여부: 위에서 인정된 하자는 법률관계나 사실관계에 관하여 '경미한 사항의 변경'에 대한 예외규정을 적용할 수 있는지 여부에 관하여 다툼의 여지가 있는 경우에 해당하므로, 하자가 중대하더라도 '객관적으로 명백'하다고 볼 수 없으므로 당연 무효는 아니라고 판단하여 기각했습니다.
4. 최종적으로 원고들의 항소를 모두 기각했습니다.

결론

법원은 L지구 도시개발사업의 개발계획 변경 처분 과정에서 일부 절차상 하자가 있었음을 인정했지만, 해당 하자가 법률 해석에 다툼의 여지가 있는 사항에 대한 오인이었으므로, 행정처분을 무효로 볼 정도로 중대하고 명백한 하자에는 해당하지 않는다고 판단했습니다. 이에 따라 개발계획 변경 처분의 무효를 구하는 원고들의 모든 청구를 기각하고, 원고들이 제기한 항소를 모두 받아들이지 않았습니다.

연관 법령 및 법리

1. 도시개발법 제4조 제4항 (개발계획의 수립 및 변경에 대한 동의)​
   • 환지 방식으로 도시개발사업을 할 때 개발계획을 수립하거나 '대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경'을 제외한 중대한 변경을 하려면 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 토지 소유자 총수 2분의 1 이상의 동의를 받아야 합니다.
2. 도시개발법 시행령 제7조 (개발계획의 경미한 변경 등)​
   • 제1항 제8호: 도시개발구역 밖의 지역에 기반시설을 설치하는 데 필요한 비용이 종전보다 100분의 5 이상 증가하는 경우에는 경미한 변경에 해당하지 않아 토지소유자 동의가 필요합니다. 본 사건에서 V역세권 송전선로 지중화공사비와 W배수지 상수도시설 공사비 증가가 이에 해당한다고 판단되었습니다.
   • 제2항: 환경영향평가 등 각종 영향평가 결과를 반영하는 개발계획 변경 중 사업비가 종전 총사업비보다 100분의 10 미만으로 증가하는 경우에는 경미한 사항의 변경으로 봅니다.
3. 행정처분 무효 사유 (중대·명백설)​
   • 행정처분이 당연 무효가 되려면 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서, 일반인의 관점에서 객관적으로 명백해야 합니다. 법률 규정의 해석에 다툼의 여지가 있어 공무원이 이를 잘못 해석한 경우에는 하자가 중대하더라도 명백하다고 보기 어렵습니다. 본 사건에서는 도시개발법 시행령 제7조 적용에 대한 해석상 다툼의 여지가 있다고 보아 무효가 아니라고 판단되었습니다.
4. 후행 처분에 의한 선행 처분의 대체 및 소의 이익
   • 후속 행정처분이 종전 행정처분을 완전히 대체하거나 주요 내용을 실질적으로 변경하는 경우, 특별한 사정이 없으면 종전 처분은 효력을 상실하고 후속 처분만이 항고소송의 대상이 됩니다. 이는 본 사건에서 이 사건 제1처분에 대한 취소 청구를 각하하는 근거가 되었습니다.
5. 실시계획 인가처분의 성격 및 소의 이익
   • 도시개발법상의 실시계획에 대한 인가는 실시계획(기본행위)의 법률상 효과를 완성시키는 보충행위입니다. 인가처분 자체에 하자가 없는 한, 기본행위인 실시계획의 하자를 내세워 인가처분의 무효나 취소를 구할 법률상 이익은 없습니다. 이는 본 사건에서 실시계획인가 처분에 대한 무효 확인 청구를 각하하는 근거가 되었습니다.
6. 도시개발법 시행령 제29조 제1항 및 민법 제42조 제1항, 도시개발법 제15조 제4항 (정관 변경 절차)​
   • 조합의 정관에는 비용부담, 회계 및 계약에 관한 사항이 포함되어야 합니다. 정관 변경은 민법 제42조 제1항 등에 따라 총 조합원 3분의 2 이상의 동의를 필요로 하지만, 본 사건에서는 총사업비의 구체적인 금액이나 변경 범위까지 정관에서 정해야 한다고 볼 수 없어 총사업비 증액이 정관 변경사항에 해당하지 않는다고 판단되었습니다.

참고 사항

1. 도시개발사업 계획 변경 시, 사업비 증액 규모가 크더라도 관련 법규(도시개발법 시행령 제7조 등)에 명시된 '중대한 변경' 기준에 해당하지 않으면 토지소유자 동의가 필수는 아닙니다. 단순히 총사업비가 100분의 10 이상 증가했다고 해서 무조건 중대한 변경으로 간주되는 것은 아닙니다.
2. 다만, 도시개발구역 밖의 기반시설 설치에 필요한 비용이 종전보다 100분의 5 이상 증가하는 경우와 같이 시행령에 구체적으로 명시된 특정 요건을 충족하면 '중대한 변경'으로 간주되어 토지소유자의 동의가 필요합니다. 이러한 비용을 판단할 때는 사업 시행자가 실질적으로 부담하는 비용을 기준으로 해야 합니다.
3. 행정처분에 절차상 하자가 발생했더라도, 그 하자가 법률 규정의 해석에 다툼의 여지가 있는 경우라면 '명백한 하자'로 인정되지 않아 행정처분이 '당연 무효'로 판단되지 않을 수 있습니다. 행정처분의 무효를 주장하기 위해서는 하자가 중대할 뿐만 아니라 외관상 객관적으로 명백해야 합니다.
4. 도시개발사업 계획 변경의 유효성을 다투는 소송에서는 변경된 계획이 이전 계획을 완전히 대체했는지 여부가 소의 이익을 판단하는 중요한 기준이 됩니다. 후속 처분이 선행 처분을 완전히 대체한다면, 선행 처분에 대한 소송은 소의 이익이 없게 됩니다.
5. 실시계획 인가처분에 대한 소송에서는 인가처분 자체의 하자인지, 아니면 인가 대상이 된 기본행위(예: 실시계획)의 하자인지에 따라 소송의 대상과 법률상 이익이 달라질 수 있음을 유의해야 합니다. 기본행위의 하자를 다투고자 한다면 인가처분이 아닌 기본행위를 직접 소송 대상으로 삼아야 합니다.
6. 도시개발조합의 총회나 대의원회 결의는 사업계획 변경 등 주요 의사결정의 적법성에 직접적인 영향을 미치므로, 결의 절차와 정족수 요건을 철저히 준수하는 것이 중요합니다. 절차적 하자가 발생하면 법적 다툼의 소지가 커집니다.