행정
춘천시장은 A와 B가 운영하는 주차전용건축물의 주차구역 내에 세차영업 시설을 설치하고 세차 영업을 한다는 이유로 개선명령을 내렸습니다. 이후 춘천시장은 원고들이 이 개선명령을 이행하지 않았다며 영업정지 1개월 처분을 내렸습니다. 원고들은 이 처분에 불복하여 영업정지처분 취소 소송을 제기했고, 제1심 법원은 원고들의 손을 들어 처분을 취소했습니다. 춘천시장이 이에 항소했으나, 항소심 법원도 제1심의 판단이 옳다고 보아 춘천시장의 항소를 기각하며 원고들의 영업정지 처분 취소 청구를 확정했습니다. 법원은 춘천시장의 영업정지 처분 사유가 당초의 개선명령 내용과 일치하지 않으며, 설령 처분 사유가 존재한다고 하더라도 해당 영업정지 처분이 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 벗어나거나 남용한 것으로 위법하다고 판단했습니다.
춘천시는 2023년 5월 5일까지 원고 A와 B에게 주차전용건축물 주차구역 내에 설치된 세차영업 시설물을 자진 철거하고 주차구역에서의 세차행위를 금지하라는 개선명령을 내렸습니다. 춘천시장은 원고들이 이 개선명령을 이행하지 않았다며 2023년 7월 31일 '주차전용건축물 사용 비율 위반행위에 대한 개선명령 미이행'을 이유로 1개월의 영업정지 처분을 하였습니다. 원고 A와 B는 이러한 영업정지 처분이 부당하다고 판단하여 해당 처분의 취소를 구하는 소송을 제기하여 법적 분쟁이 시작되었습니다.
법원은 크게 두 가지 쟁점을 판단했습니다. 첫째, 피고(춘천시장)가 원고들에게 내린 영업정지 처분 사유가 당초의 개선명령 내용과 동일한 것인지 여부입니다. 개선명령은 특정 시설 철거 및 행위 금지였는데, 영업정지 처분 사유는 주차전용건축물 사용 비율 위반 미이행으로 제시되어 이 둘의 연관성과 동일성을 따져보았습니다. 둘째, 설령 처분 사유가 존재한다고 하더라도, 해당 영업정지 처분이 그 위반 행위에 비해 지나치게 과도하여 비례의 원칙을 위반하고 재량권을 일탈하거나 남용한 것인지 여부입니다.
항소심 법원은 피고 춘천시장의 항소를 기각하고, 항소 비용은 피고가 부담하도록 판결했습니다. 이는 제1심 판결과 같이 춘천시장이 2023년 7월 31일 원고들에게 내린 영업정지 처분을 취소하라는 원고들의 청구를 인용한 것입니다. 법원은 춘천시장이 당초 개선명령에서 지적한 사항(주차구역 내 세차시설 철거 및 세차행위 금지)과 이후 영업정지 처분 사유로 삼은 사항(주차전용건축물 사용 비율 위반 미이행)이 동일하다고 볼 수 없다고 판단했습니다. 만약 원고들이 개선명령 지적사항을 이행했는데도 주차 비율 위반 상태가 해소되지 않는다면, 이는 개선명령을 넘어선 사유로 처분한 것이 되어 위법하다는 취지입니다. 나아가 설령 처분 사유가 존재한다고 가정하더라도, 주차전용건축물 내 일시적인 실내 세차 행위가 공익상 현저히 유해하거나 자동차 교통에 현저한 지장을 준다고 단정하기 어렵고, 세차와 주차를 동시에 이용하는 소비자들의 수요와 편의 제공 측면도 있다는 점을 고려했습니다. 또한, 영업정지 외에도 형사처벌과 같은 다른 제재 수단이 마련되어 있음을 지적하며, 과징금 부과 등을 고려하지 않고 곧바로 1개월 영업정지 처분을 내린 것은 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 벗어나거나 남용한 것으로 보아 위법하다고 최종 판단했습니다.
결론적으로 춘천시장이 원고들에게 내린 영업정지 처분은 당초 개선명령의 내용과 처분 사유의 동일성이 인정되지 않거나, 설령 처분 사유가 있다고 보더라도 그 위반 행위에 비하여 처분이 과도하여 재량권을 일탈 또는 남용하여 위법하다고 보았습니다. 따라서 원고들의 영업정지 처분 취소 청구는 정당하며, 제1심과 같이 춘천시장의 항소를 기각하는 것이 옳다고 판시했습니다.
이 사건 판결에는 다음과 같은 법령과 법리가 적용되었습니다.
주차장법 제23조 제3항: 시장은 노외주차장이 공익에 현저히 유해하거나 자동차 교통에 심각한 지장을 줄 경우, 관리자에게 시설 개선이나 주차장 이용 제한 등 필요한 조치를 명령할 수 있습니다. 춘천시장이 원고들에게 세차시설 철거 및 세차행위 금지를 명령한 근거 조항입니다.
주차장법 제24조 제4호: 시장의 개선명령에 따르지 아니할 경우 6개월 이내의 영업정지 또는 1천만 원 이하의 과징금을 부과할 수 있습니다. 법원은 영업정지 처분은 반드시 개선명령에 명시된 조치를 이행하지 않았을 때만 가능하며, 개선명령과 다른 사유로는 처분할 수 없다고 판단했습니다.
주차장법 제1조(목적): 주차장의 설치, 정비, 관리를 통해 자동차 교통을 원활하게 하고 국민의 편의와 안전을 증진하는 것이 이 법의 목적입니다. 법원은 영업정지 처분이 이 법의 목적 달성에 기여하는 공익과 원고들이 입는 불이익을 비교형량하는 판단의 근거로 삼았습니다.
주차장법 제29조 제2항 제1호: 주차전용건축물의 주차장 사용 비율을 위반한 사람에게는 형사처벌을 부과할 수 있다고 규정합니다. 법원은 영업정지 외에 형사처벌이라는 다른 제재 수단이 있음을 고려하여 영업정지 처분의 적정성을 판단했습니다.
행정처분 재량권 일탈·남용 판단 기준(대법원 판례): 제재적 행정처분이 사회 통념상 재량권의 범위를 넘어서거나 남용되었는지는 위반 행위의 내용, 처분으로 달성하려는 공익 목적, 그리고 그로 인해 개인이 입을 불이익 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 합니다. 이 사건에서 법원은 원고들의 행위가 공익상 현저히 유해하다고 보기 어렵고, 영업정지 처분으로 원고들이 입는 불이익이 과도하다는 점을 들어 재량권 일탈·남용으로 판단했습니다.
행정청으로부터 개선명령이나 시정조치 요구를 받은 경우, 그 명령의 구체적인 내용과 요구되는 조치를 명확히 이해하고 문서화된 기록을 남기는 것이 중요합니다. 명령 내용과 실제 위반 행위 또는 이후 행정처분의 사유 사이에 불일치가 있다면 행정처분의 위법성을 주장할 수 있는 중요한 근거가 될 수 있습니다. 행정처분(예: 영업정지)이 내려졌을 때, 해당 처분이 위반 행위의 내용이나 공익 침해 정도에 비해 지나치게 과도하다고 생각된다면 '비례의 원칙' 위반 여부를 검토해야 합니다. 다른 가벼운 제재 수단이나 대안이 있음에도 무거운 처분이 내려진 경우 재량권 일탈·남용을 주장할 수 있습니다. 주차전용건축물과 같이 특정 용도가 법으로 정해진 시설을 운영할 때는 주차장법 등 관련 법규에서 정하는 용도 및 사용 비율(연면적의 70% 이상 주차장으로 사용 등)을 엄격히 준수해야 합니다. 사업장 내에서 법규의 회색 지대에 있는 서비스(예: 주차장 내 세차)를 제공할 경우, 미리 관계 당국과 충분히 협의하여 문제가 발생할 소지를 줄이는 것이 바람직합니다.
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