지역 주민 보상 위한 장사시설 부대시설 운영권 갱신 거부 사건

원고 주식회사 A는 D시의 종합 장사시설인 F 장례식장 내 식당과 예복실(이 사건 부대시설)에 대한 사용·수익 허가를 받아 운영해왔습니다. F 장례식장은 E 건설 예정지역 주민들의 생계대책의 일환으로 원고에게 운영이 위탁되었고 2010년부터 매년 갱신되어 왔습니다. 피고 B공단은 2021년 원고의 사용·수익 허가 연장 신청에 대해 「공유재산 및 물품관리법」상 수의계약 대상에 해당하지 않는다는 이유로 반려했습니다. 원고는 이 처분이 위법하며 신뢰보호의 원칙을 위반했다고 주장하며 소송을 제기했습니다. 법원은 「장사 등에 관한 법률」(장사법)이 「공유재산 및 물품관리법」(공유재산법)보다 우선 적용되는 특별법이며, 장사시설 운영을 지역주민에게 우선적으로 맡길 수 있는 법적 근거가 수의계약에 포함된다고 보았습니다. 또한 피고의 공적 견해 표명에 대한 원고의 신뢰가 침해되었다고 판단하여 피고의 사용·수익 허가 반려 처분을 취소했습니다.

관련 당사자

• 원고 주식회사 A: C조합 산하 회사로, E 건설로 인해 생활 기반을 잃은 지역 원주민들의 생계대책의 일환으로 F 장례식장 부대시설(식당 및 예복실)을 운영해 온 당사자입니다.
• 피고 B공단: D시 소유 시설의 관리·운영을 위탁받은 지방공단으로, 원고의 사용·수익 허가 연장 신청을 반려한 행정 주체입니다.
• C조합: E 건설 예정지역 원주민 2,732명이 설립한 조합으로, 원고 주식회사 A의 모체가 되며 조합원들은 원고의 사업 수익으로 생계를 유지하고 있습니다.
• D시: F 장례식장의 소유주이자 피고 B공단에 시설 관리·운영을 위탁한 지방자치단체입니다. 과거 2013년부터 2016년까지 원고에게 장례식장 운영을 위탁한 바 있습니다.
• E 건설청: F 장례식장을 건설하고 2009년부터 2012년까지 원고에게 장례식장 운영을 위탁했던 기관입니다.
• D시 감사위원회: F 내 매점 운영자의 비위행위를 감사하며, 이 사건 부대시설의 수의계약 방식 사용·수익 허가가 부적절하다는 재심의 결정을 내린 기관입니다.

분쟁 상황

D시는 E 건설 사업을 추진하는 과정에서 장사시설 설치가 최우선 과제로 결정되었고, 건설 예정 지역 원주민들의 농지 등 생활 기반 대부분이 수용되었습니다. 이에 건설청과 D시는 원주민들의 소득 및 일자리 창출을 위한 생계대책으로 C조합 산하의 원고 주식회사 A에게 F 장례식장 내 식당과 예복실(이 사건 부대시설) 운영을 위탁하거나 사용·수익 허가를 2010년부터 2021년까지 매년 갱신해주었습니다. 그런데 2021년 D시 감사위원회가 F 내 매점 운영자의 비위행위를 감사하던 중, 이 사건 부대시설에 대한 수의계약 방식의 사용·수익 허가가 부적절하다는 결정을 내렸습니다. 이에 피고 B공단은 기존의 입장을 번복하여, 원고가 2021년 11월 23일 신청한 사용·수익 허가 연장에 대해 「공유재산 및 물품관리법」상 수의계약 대상이 아니라는 이유로 2021년 12월 6일 반려 처분을 내렸습니다. 원고는 이 반려 처분으로 인해 운영에 막대한 지장을 받게 되자 이에 불복하여 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

피고가 원고에 대해 F 장례식장 부대시설의 사용·수익 허가 갱신 신청을 반려한 처분의 위법성 여부가 주된 쟁점입니다. 구체적으로는 이 사건 부대시설의 사용·수익 허가에 관하여 「공유재산 및 물품관리법」을 적용하여 수의계약 대상이 아니라고 본 피고의 법령 해석이 정당한지, 그리고 피고의 처분이 행정상 신뢰보호의 원칙을 위반하거나 재량권을 일탈·남용한 것인지 여부가 핵심 쟁점입니다.

법원의 판단

피고가 2021년 12월 6일 원고에 대하여 한 사용·수익허가 반려처분은 취소되어야 합니다. 소송비용은 피고가 부담합니다.

결론

법원은 피고의 사용·수익허가 반려처분이 「장사 등에 관한 법률」 및 동법 시행령에 따른 법령 해석을 잘못한 것이고, 행정상 신뢰보호의 원칙을 위반한 위법한 처분이라고 판단했습니다. 이에 따라 원고의 청구를 받아들여 피고의 사용·수익허가 반려처분을 취소하는 판결을 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건은 「공유재산 및 물품관리법」(이하 '공유재산법')과 「장사 등에 관한 법률」(이하 '장사법')이라는 두 법률의 적용 관계 및 행정상 신뢰보호의 원칙이 주요 쟁점이 되었습니다.

1. 「장사 등에 관한 법률」(장사법)의 특별법 지위 및 수의계약 근거

• 장사법 제4조 및 동법 시행령 제3조 제3항: 장사법은 장사시설의 설치·조성 및 관리에 관한 사항을 정하여 공공복리 증진에 이바지함을 목적으로 합니다. 특히 제4조 제2항은 지방자치단체가 지역주민의 화장 수요를 충족할 수 있는 화장시설을 갖추어야 한다고 규정하며, 동법 시행령 제3조 제3항은 지방자치단체가 지역주민과의 협의를 통해 장사시설 설치 사업이 원활히 추진된 경우 '해당 장사시설 등의 운영을 지역주민에게 우선적으로 맡기는 등 지역주민을 지원할 수 있다'고 명시합니다.
• 법원의 판단: 법원은 장사시설이 이른바 혐오시설이므로 그 설치에 지역주민의 협조가 필수적이고, 이에 대한 지원 사업으로 운영권을 우선적으로 부여하는 것은 장사법의 취지에 부합한다고 보았습니다. 또한, 시행령 제3조 제3항에서 '우선적으로 맡기는' 방법에는 공개 경쟁 입찰이 아닌 '수의계약' 또는 '수의의 방법에 의한 사용·수익 허가'가 포함된다고 해석했습니다. 실제로 'D시 F 설치 및 운영 조례' 제15조 제2항 단서에서도 지역주민단체에게 우선 위탁할 수 있다고 규정하여 이를 뒷받침합니다.

2. 「공유재산 및 물품관리법」(공유재산법)과의 관계

• 공유재산법 제20조 및 동법 시행령 제13조: 공유재산법은 지방자치단체의 공유재산을 적정하게 관리·처분하는 것을 목적으로 하는 일반법입니다. 원칙적으로 공유재산의 사용·수익 허가는 공개 경쟁 입찰을 통해야 하지만, 제20조 제2항 제1호와 시행령 제13조 제3항 제13호는 '다른 법률에 따라 공유재산을 우선 임대할 수 있는 자에게 그 재산의 사용 허가를 하는 경우' 또는 '허가의 목적·성질 등을 고려하여 수의계약이 필요하다고 인정되는 경우'에는 수의계약을 허용하고 있습니다.
• 법원의 판단: 법원은 장사시설이 공유재산에 해당하더라도 장사시설의 특수한 성격을 고려하여 장사법이 공유재산법보다 우선 적용되는 '특별법'에 해당한다고 보았습니다. 따라서 장사법에 근거하여 수의계약이 가능하다면, 공유재산법 규정만을 들어 수의계약이 불가하다고 판단한 피고의 처분은 법령 해석을 잘못한 것이라고 판단했습니다.

3. 행정상 신뢰보호의 원칙

• 원칙의 내용: 법치주의 원리에서 도출되는 신뢰보호의 원칙은 행정청이 개인에 대해 신뢰할 만한 공적인 견해를 표명하고, 그 개인이 이를 신뢰하여 어떤 행위를 하였는데, 행정청이 나중에 기존 견해에 반하는 처분을 하여 개인의 이익이 침해될 때, 특별한 공익상의 이유가 없다면 그 처분은 위법하게 된다는 원칙입니다.
• 법원의 판단: 법원은 건설청, D시, 그리고 피고 B공단이 2010년부터 2021년까지 매년 원고에게 F 장례식장 부대시설의 운영권을 갱신해주면서, 원주민들에 대한 생계대책의 일환으로 장기간 운영을 계속할 수 있다는 '공적인 신뢰'를 부여했다고 보았습니다. 원고는 이 신뢰를 바탕으로 인적·물적 투자를 하고 조합원들의 생계를 유지해왔습니다. 피고가 원고와 무관한 매점의 비위행위를 계기로 갑자기 종전의 태도를 바꾸어 유일한 생계대책인 사용·수익 허가를 거부한 것은, 원고에게 회복할 수 없는 심각한 손해를 입히는 반면, 처분으로 달성하고자 하는 공익은 불분명하다고 판단했습니다. 따라서 피고의 반려 처분은 합리적인 사유 없이 원고의 정당한 신뢰를 침해한 것으로서, 신뢰보호의 원칙에 위반되어 위법하다고 판시했습니다.

참고 사항

공공 사업으로 인해 생활 기반을 잃은 지역 주민에 대한 보상 또는 생계 대책으로서 특정 사업의 운영권을 부여하는 경우, 해당 운영권에 대한 사용·수익 허가나 계약 갱신은 일반적인 공유재산 관리 원칙(공개 경쟁 입찰 등)과 다른 특별한 법적 근거를 가질 수 있습니다. 이러한 상황에서는 일반법인 「공유재산 및 물품관리법」보다 「장사 등에 관한 법률」과 같이 특별한 목적을 가진 법률이 우선적으로 적용될 수 있습니다. 행정기관이 장기간에 걸쳐 특정 개인이나 단체에게 사업 운영을 허가하거나 계약을 갱신해 주면서 장기적인 운영에 대한 신뢰를 부여했다면, 특별한 공익상의 필요가 없는 한 기존의 관행이나 약속에 반하여 갑자기 불이익한 처분을 하는 것은 '신뢰보호의 원칙'에 위배될 수 있습니다. 사업을 운영하는 당사자는 행정기관의 공적인 약속이나 견해 표명에 대한 기록을 잘 보관하고, 그에 따른 인적·물적 투자를 신중하게 고려해야 합니다. 행정기관의 처분에 불복할 때는 처분 사유가 법령의 올바른 해석에 기초한 것인지, 재량권 행사에 문제가 없는지 등을 면밀히 검토해야 합니다. 이 사건처럼 행정기관의 처분 사유가 법령 해석의 오류에서 비롯된 경우 처분이 위법하다고 판단될 수 있습니다.