행정
이 사건은 세종특별자치시 내 교회 연합단체, 재단, 교회들 그리고 주민들이 행정중심복합도시건설청이 수립한 종교용지 특화 지구단위계획 변경 결정과 한국토지주택공사의 종교용지 공급 행위가 위법하여 무효임을 확인해달라고 제기한 소송입니다. 원고들은 해당 계획 변경과 부지 공급이 특정 종교에 대한 특혜를 제공하고 관련 법령을 위반했다고 주장했습니다. 하지만 법원은 원고들이 이 사건 소송을 제기할 법률상 자격, 즉 원고적격이 없다고 판단했으며, 일부 부지 공급 행위는 행정소송의 대상이 되는 행정처분으로 볼 수 없다고 보아 원고들의 청구를 모두 각하했습니다.
행정중심복합도시건설청장은 2015년 9월, 세종특별자치시 내 종교용지 면적 상한을 기존 10,000㎡에서 16,000㎡로 늘리는 내용의 '종교용지 특화 추진계획(안)'을 수립하고, 같은 해 11월 23일 이를 반영한 지구단위계획 변경 결정을 승인하고 고시했습니다. 이 결정으로 특정 지역의 종교용지(AQ 부지) 면적이 확대되었고, 새로운 종교용지(AP 부지)도 신설되었습니다. 이후 한국토지주택공사는 2014년 3월 31일 (변경 결정 전) AQ 부지를 재단법인 A에 약 88억 원에 공급하는 계약을 체결했으며, 변경 결정 후 2016년 6월 16일에는 부지 면적을 확대하고 매매대금을 약 132억 원으로 증액하는 변경 계약을 맺었습니다. 또한 2016년 3월 14일에는 AP 부지를 AR종교단체에 공급하는 계약을 체결했습니다. 원고들은 이러한 행정중심복합도시건설청장의 변경 결정과 한국토지주택공사의 부지 공급 행위가 특정 종교에 특혜를 주는 종교 편향적 결정이며, 건축법, 정교분리 원칙, 평등 원칙, 공무원의 종교중립 의무, 계획재량의 한계, 그리고 토지 공급 관련 법규(경쟁입찰 원칙, 전매 금지, 공모 절차 등)를 위반하여 중대하고 명백히 위법하므로 무효임을 확인해달라고 소송을 제기했습니다.
원고들은 행정중심복합도시건설청장의 종교용지 특화 지구단위계획 변경 결정이 건축법 위반, 정교분리 원칙 및 평등 원칙 위반, 계획재량 일탈 등으로 무효라고 주장했습니다. 또한 한국토지주택공사의 종교용지 공급 행위가 경쟁입찰 원칙 위반, 전매 행위 금지 위반, 공모 절차 미준수 등으로 무효라고 주장했습니다. 이 사건의 주요 쟁점은 이러한 변경 결정과 공급 행위가 행정소송의 대상이 되는 '행정처분'에 해당하는지, 그리고 원고들에게 이 소송을 제기할 '법률상 이익(원고적격)'이 인정되는지 여부였습니다.
법원은 이 사건 소송의 모든 청구를 각하했습니다. 이는 소송의 본안 내용을 심리하지 않고 절차적 요건 미비를 이유로 사건을 종결한 것입니다.
법원은 피고들의 본안 전 항변을 받아들여, 원고들에게 종교용지 특화 지구단위계획 변경 결정 및 부지 공급 행위의 무효확인을 구할 법률상 이익이 없다고 판단했습니다. 즉, 해당 결정이나 행위가 원고들의 권리나 의무에 직접적인 법률적 영향을 미 미친다고 볼 수 없다는 것입니다. 또한, 한국토지주택공사의 부지 공급 행위는 사법(私法)상 매매계약으로 보아 행정소송의 대상이 되는 '행정처분'에 해당하지 않는다고 판단했습니다. 따라서 원고들은 이 사건을 통해 자신들의 주장을 법적으로 다툴 자격이 없으므로 소송 자체가 부적법하다고 결론 내렸습니다.
이 사건과 관련하여 법원이 중요하게 다룬 법률 및 법리는 다음과 같습니다.
행정소송법상 '처분'의 개념: 항고소송의 대상이 되는 행정청의 처분은 행정청이 공법(公法)에 따라 특정 사항에 대해 법규에 의한 권리 설정 또는 의무 부담을 명하거나, 기타 법률상 효과를 직접 발생시켜 국민의 권리 의무에 직접적인 변동을 일으키는 행위를 말합니다. 행정청의 내부적인 의사결정이나 국민의 법률상 지위에 직접 영향을 미치지 않는 행위는 '처분'으로 보지 않습니다(대법원 2002두10578 판결, 2010무111 전원합의체 결정 등).
'원고적격'의 법리: 행정처분의 무효확인을 구하려면 해당 행정처분으로 인해 '법률상 보호되는 이익'을 침해당한 경우에 한해 소송을 제기할 자격이 있습니다. 여기서 '법률상 보호되는 이익'은 해당 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의해 보호되는 개별적, 직접적, 구체적 이익을 의미하며, 공익 보호의 결과로 국민 일반이 가지는 일반적, 간접적, 추상적 이익은 포함되지 않습니다(대법원 2006두330 전원합의체 판결 등).
'경원자 소송' 법리: 인·허가와 같은 수익적 행정처분을 여러 사람이 신청하여 그중 한 사람에게만 허가가 가능하고 다른 신청인에게는 불허가로 귀결될 수밖에 없는 경쟁 관계인 경우, 허가를 받지 못한 자는 자신에게 허가가 이루어지지 않은 이상 경원자(경쟁 관계에 있는 사람)에 대한 허가 처분의 취소를 구할 원고적격이 인정될 수 있습니다(대법원 2009두8359 판결 등). 그러나 이 사건에서는 지구단위계획 변경 결정이 이러한 경쟁 관계에 있는 수익적 처분으로 보지 않았습니다.
행정중심복합도시 건설을 위한 특별법(행복도시법): 이 법은 행정중심복합도시의 건설, 방법 및 절차를 규정하여 국가의 균형 발전과 경쟁력 강화에 이바지하는 것을 목적으로 합니다. 법원은 이 법의 목적이 공익 실현에 더 중점을 둔다고 보았고, 개발계획의 수립 및 변경과 관련하여 주민 개개인의 직접적이고 구체적인 재산권을 보호하려는 취지로 해석하지 않았습니다. 비록 주민 의견 수렴 절차(공청회, 서류 열람)를 규정하고 있더라도, 이것이 개별 주민의 재산상 이익을 직접 보호하는 규정으로 보기는 어렵다고 판단했습니다.
사법상 계약과 행정처분의 구분: 한국토지주택공사의 토지 공급 행위는 대등한 당사자 간에 체결된 사법(私法)상 매매계약으로 이해되었고, 이는 행정소송의 대상이 되는 '행정처분'이 아니라 민사소송의 대상이 되는 것으로 판단되었습니다.
비슷한 상황에서 행정기관의 결정이나 공공기관의 행위에 대해 소송을 고려할 경우 다음 사항들을 참고할 수 있습니다.
'행정처분' 여부 확인: 행정소송은 원칙적으로 행정청의 '행정처분'에 대해서만 제기할 수 있습니다. 국민의 권리 의무에 직접적인 영향을 미 미치는 단순한 내부 의사결정이나 지침, 사법상 계약은 행정소송의 대상이 되지 않을 수 있습니다. 소송을 제기하기 전에 해당 행위가 '행정처분'에 해당하는지 법률 전문가와 면밀히 검토해야 합니다.
'법률상 이익'의 중요성: 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자가 소송을 제기하려면, 해당 처분으로 인해 자신이 '법률상 보호되는 이익'을 침해당했음을 입증해야 합니다. 이는 해당 처분의 근거 법규나 관련 법규에서 보호하려는 개별적이고 직접적이며 구체적인 이익을 의미합니다. 단순히 공익 보호의 결과로 모든 국민이 공통적으로 가지는 일반적, 간접적, 추상적 이익만으로는 소송을 제기할 자격(원고적격)이 인정되지 않습니다.
'경원자 소송'의 한계: 인허가와 같이 여러 사람이 신청하여 그중 한 명에게만 허가가 날 수밖에 없는 '경쟁 관계'에 있는 경우, 허가를 받지 못한 사람은 소송을 제기할 수 있는 경우가 있습니다. 그러나 이 사건처럼 개발계획 변경 결정과 같이 직접적인 경쟁 관계가 아닌 경우에는 '경원자' 지위를 인정받기 어렵습니다.
재산상 이익의 직접성: 행정기관의 결정으로 자신의 재산상 이익이 침해되었다고 주장하려면, 그 침해가 직접적이고 구체적이어야 합니다. 단순히 예정 지역 내에 토지를 소유하고 있다는 사실만으로는 충분치 않으며, 해당 결정으로 인해 자신의 토지 가치 감소, 개발 제한 등 직접적인 불이익이 발생했음을 명확히 입증해야 합니다.
감정적·추상적 이익의 배제: 특정 종교에 대한 특혜 의혹이나 종교 편향과 같은 주장은 중요할 수 있으나, 행정소송법상 '법률상 이익'으로 인정받기 위해서는 감정적이거나 추상적인 주장이 아니라 구체적인 권리 침해 사실로 연결되어야 합니다. 이러한 주장은 별도의 헌법소원 등 다른 법적 절차를 검토해 볼 수 있습니다.
