부산 해운대 공원 부지 편입 무효 확인 사건

부산 해운대구의 토지 소유자들이 부산광역시장이 자신의 토지를 도시계획시설인 F공원 사업 부지로 지정하고 실시계획을 인가 고시한 처분이 무효임을 주장하며 소송을 제기했습니다. 원고들은 장기 미집행 도시계획시설의 일몰제를 앞둔 상황에서 시의 재량권 행사가 현저히 잘못되었고, 토지가 다른 공원 부지와 떨어져 '외딴섬' 형태가 되어 효용 가치가 떨어진다는 점 등을 들어 처분의 무효를 주장했습니다. 원심 법원은 이러한 주장을 받아들여 시의 처분이 중대하고 명백한 하자로 인해 무효라고 판단했습니다. 그러나 대법원은 부산광역시장의 처분이 이익형량을 전혀 하지 않았거나 고려 대상을 누락했다고 보기 어렵고, 설령 일부 미흡한 점이 있더라도 하자가 객관적으로 명백하다고 볼 수 없다며 원심 판결을 파기하고 사건을 다시 심리하도록 환송했습니다.

관련 당사자

• A, B, C: 부산 해운대구에 위치한 토지 소유자로, 자신들의 토지가 F공원 부지로 편입된 것에 대해 행정처분 무효를 주장한 사람들입니다.
• 부산광역시장: 도시계획시설(F공원) 사업의 시행자 지정 및 실시계획인가를 고시한 행정기관의 장입니다.

분쟁 상황

1971년 4월 7일 부산 해운대구 일원 300,000㎡에 도시계획시설(공원) F공원과 도로 4개 노선을 신설하는 결정이 고시되었습니다. 시간이 흘러 2002년 2월 4일 제정된 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣은 2000년 7월 1일 이전에 결정 고시된 도시계획시설이 20년이 경과할 때까지 사업이 시행되지 않으면 해당 결정이 실효(일몰제)되도록 규정했습니다. 이에 따라 F공원 결정 역시 2020년 7월 1일에 실효될 위기에 처했습니다. 이러한 상황에서 부산광역시장은 일몰제 실효 직전인 2020년 4월 15일, F공원 조성을 포함한 도시계획시설사업(K·F·L·M 공원 보상사업)의 시행자 지정 및 실시계획인가를 고시했습니다. 원고들이 소유한 토지 중 부산 해운대구 O 전 1,627㎡(이 사건 토지)가 이 공원 보상사업의 보상·수용 대상 부지에 포함되었습니다. 원고들은 이 사건 토지가 기존 도로인 Q(R) 및 그에 연결된 S을 사이에 두고 다른 공원 부지(도로 부분 제외)와 분리되어 '외딴섬'처럼 되어 공원으로서의 기능이 미미하며, 자신들이 소유한 나머지 N 전 1,056㎡와 P 전 181㎡ 토지의 효용가치를 현저히 떨어뜨린다고 주장했습니다. 또한, 부산광역시가 이 토지를 어떻게 이용할지에 대한 구체적인 계획도 없으므로, 일몰제를 앞두고 급하게 진행된 이번 처분이 사익 침해를 정당화할 만큼 공익적 가치가 없다고 보아 처분의 무효 확인을 구했습니다.

핵심 쟁점

오래도록 시행되지 않은 도시계획시설(공원) 일몰제를 앞두고 행정기관이 해당 부지에 대한 시행자 지정 및 실시계획인가를 고시한 처분이, 토지 소유자의 사익 침해가 크고 공익과의 균형이 맞지 않아 무효가 될 정도로 중대하고 명백한 하자가 있는지 여부입니다. 특히, 행정계획 수립 시 이익형량의 원칙 적용과 행정처분 무효 요건인 '중대하고 명백한 하자' 판단 기준이 쟁점이 되었습니다.

법원의 판단

대법원은 원심판결을 파기하고 사건을 부산고등법원에 다시 심리하도록 환송했습니다. 이는 원심이 부산광역시장의 처분 하자를 중대하고 명백하다고 판단한 법리 적용에 오류가 있었다는 취지입니다.

결론

대법원은 부산광역시장이 이 사건 토지를 F공원 부지로 지정하는 처분을 내릴 때, 이익형량을 전혀 하지 않았거나 마땅히 고려해야 할 사항을 누락했다고 보기는 어렵다고 판단했습니다. 또한, 설령 이익형량에 일부 미흡한 점이 있더라도 그 하자가 객관적으로 명백하다고 볼 수는 없다고 보았습니다. 구체적으로, 이 사건 토지가 다른 공원 부지와 분리되어 '외딴섬'처럼 보인다는 원고들의 주장에 대해, 이미 이 사건 토지 위치에 사실상의 도로가 있었고, S 도로와 Q 도로 역시 공원 부지에 포함되어 있어 전체적으로는 연결된 구역으로 볼 여지가 많다고 지적했습니다. 또한, 다른 공원 부지 내에서도 도로로 인해 분리된 곳이 있어 이격된 토지라는 이유만으로 공원 부지로서의 적격성이 부정되는 것은 아닐 수 있다고 보았습니다. 원고들이 소유한 다른 토지의 효용가치가 현저히 떨어진다고 단정하기 어렵고, 이 사건 토지가 전체 공원 면적의 상당 부분인 1,627㎡로서 향후 해안경관 보전 및 공원 이용객의 휴식 제공을 위한 녹지 공간으로 조성될 예정이라는 점 등을 고려할 때, 피고의 처분이 계획재량의 한계를 벗어났다고 보기 어렵다고 판단했습니다. 최종적으로 원고들이 토지를 매수할 당시 이미 F공원의 조성이 예정된 상황을 예상할 수 있는 지위에 있었고, 그 불이익은 수용 절차에서 정당한 손실보상을 통해 보전받을 수 있다는 점도 지적하며, 원심이 이 사건 처분을 중대하고 명백한 하자로 인한 당연무효로 본 것은 계획재량과 행정처분의 당연무효에 관한 법리를 오해한 것이라고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제48조, 부칙 제16조 제1항 제1호: 이 조항들은 도시계획시설로 결정 고시된 이후 20년이 경과할 때까지 해당 사업이 시행되지 않으면, 그 도시계획시설 결정이 실효되도록 하는 '도시계획시설 일몰제'를 규정하고 있습니다. 이는 장기 미집행 도시계획시설로 인해 발생하는 사유재산권 침해를 줄이기 위한 제도적 장치입니다. 본 사건에서는 2000년 7월 1일 이전 결정된 F공원 부지가 2020년 7월 1일 일몰제를 앞두고 있었습니다. 행정계획의 이익형량 원칙: 행정기관이 도시계획과 같은 구체적인 행정계획을 수립하고 결정할 때는, 계획에 영향을 받는 모든 사람들의 이익(공익과 사익, 공익 상호 간, 사익 상호 간)을 정당하게 비교하고 균형 있게 고려해야 한다는 원칙입니다. 만약 이익형량을 전혀 하지 않거나, 마땅히 고려해야 할 중요한 사항을 빠뜨리거나, 형량 과정이 불합리하고 객관성이 부족하다면 해당 행정계획은 위법하게 될 수 있습니다. 대법원은 장기 미집행 도시계획시설을 변경하거나 사업 시행을 인가할 때도 이러한 이익형량이 필요하며, 당초 공익적 요소와 함께 변경된 사정 등을 두루 고려해야 한다고 보았습니다. 행정처분의 당연무효 요건: 행정처분이 법적으로 완전히 무효가 되기 위해서는 단순히 위법하다는 것만으로는 부족하며, 그 위법의 정도가 법규의 중요한 부분을 위반한 '중대한' 것이면서 동시에 그 하자가 누가 보아도 명백하게 알 수 있는 '명백한' 것이어야 합니다. 하자가 중대하고 명백한지 여부를 판단할 때는 해당 법규의 목적, 의미, 기능 등을 종합적으로 고려하고, 구체적인 사안의 특수성도 합리적으로 살펴야 합니다. 이 사건에서 대법원은 부산광역시장의 처분 하자가 원심이 판단한 것처럼 '중대하고 명백하여 당연무효'에 이르지는 않는다고 보았습니다.

참고 사항

자신의 토지가 장기간 도시계획시설로 지정되어 있으나 사업이 진행되지 않는다면, ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣에 따라 해당 시설 결정이 실효될 수 있는지 확인해야 합니다. 실효 예정일이 다가오면 지자체가 사업을 추진할 가능성이 있습니다. 행정기관의 도시계획 결정은 공익과 사익을 종합적으로 고려하는 '이익형량' 과정을 거쳐야 합니다. 만약 자신의 토지가 편입되는 과정에서 사익 침해가 과도하거나 공익적 필요성이 불분명하다고 생각되면, 관련 자료를 모아 이의를 제기할 수 있습니다. 토지가 도시계획시설로 편입될 때, 해당 토지가 전체 계획에서 차지하는 비중, 다른 시설과의 연계성, 그리고 주변 환경(도로, 다른 공원 부지 등)과의 공간적 관계가 중요하게 고려될 수 있습니다. 단순히 도로 등으로 분리되어 있다는 사실만으로 공원으로서의 적격성이 부정되는 것은 아닐 수 있습니다. 도시계획시설사업으로 토지가 수용될 경우, 토지 소유자는 정당한 손실보상을 받을 권리가 있습니다. 보상금액 산정에 이의가 있다면 관련 법률에 따라 이의 신청 및 쟁송 절차를 통해 구제받을 수 있습니다. 도시계획시설로 지정된 토지를 매수할 때는 해당 지정으로 인해 발생할 수 있는 제한이나 향후 수용 가능성을 미리 예상하고 매수 가격 등에 반영되었을 가능성을 인지해야 합니다. 이는 추후 불이익을 주장할 때 고려될 수 있는 요소입니다.