O시 민간공원 조성 사업 인가 무효 확인 판결

O시가 미집행 도시공원 부지에 대해 추진한 민간공원 특례사업과 관련하여, 토지 소유자들이 사업시행자 지정 변경 및 실시계획 변경 인가, 주택건설사업계획 변경 승인, 토지 수용 재결 처분 등이 모두 무효라고 주장하며 행정소송을 제기했습니다. 원고들은 사업시행자 선정 및 변경 과정에 중대하고 명백한 하자가 있으며, 환경영향평가 대상 사업임에도 평가가 누락되어 위법하다고 주장했습니다. 법원은 사업시행자 관련 주장은 받아들이지 않았고, 환경영향평가 누락 하자는 인정했으나, 당시 법리 해석이 명확하지 않아 그 하자가 중대하고 명백하다고 볼 수 없으므로 무효 사유는 아니라고 판단하여 원고들의 청구를 모두 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 A 및 원고보조참가인 B~N: O시 R공원 사업 대상 부지 내 토지를 소유했다가 수용재결로 소유권을 상실한 사람들
• 피고 O시장: O시의 행정 수장으로서 민간공원 조성 특례사업의 우선협상대상자 선정, 사업시행자 지정 및 변경, 실시계획 인가 및 변경, 주택건설사업계획 승인 등을 담당
• 피고 전라남도지방토지수용위원회: O시 Q 답 2,970m² 등 이 사건 사업 부지에 대한 수용재결을 결정
• 피고 O시장의 보조참가인 P 주식회사: O시 R공원 민간공원 특례사업을 실제로 추진한 특수목적법인

분쟁 상황

O시는 2000년 7월 1일 이전에 도시계획시설(공원)로 결정·고시되었으나 장기간 사업이 시행되지 않았던 R공원 부지에 대해, 공원시설과 공동주택 등 비공원시설을 함께 조성하는 민간공원조성 특례사업을 추진했습니다. 2016년 8월 사업자 공모를 통해 우선협상대상자를 선정하고, 이후 사업시행자 지정 및 변경, 도시관리계획 변경, 실시계획 인가 및 변경 등의 행정 절차를 진행했습니다. 이 과정에서 피고 O시장의 보조참가인인 P 주식회사가 사업시행자로 지정되어 사업을 수행하게 되었습니다. 원고 A는 이 사건 사업 부지 내 토지 2,970m²를 소유하다가 2019년 8월 30일 전라남도지방토지수용위원회의 수용재결로 토지를 수용당했습니다. 원고들과 원고보조참가인들은 O시의 일련의 행정처분(실시계획변경인가, 주택건설사업계획변경승인, 수용재결)이 무효라고 주장하며 소송을 제기했습니다. 주요 쟁점은 사업시행자 선정 및 변경 과정의 위법성과 환경영향평가 누락 여부였습니다. 특히 이 사건 사업과 별도로 추진되던 AA지구 사업과의 연관성 및 환경영향평가 합산 기준 적용 여부가 복잡한 문제로 부각되었습니다.

핵심 쟁점

O시 민간공원 특례사업에서 사업시행자 지정 및 변경의 적법성, 사업 전반에 걸쳐 환경영향평가 대상 기준을 제대로 적용했는지 여부, 특히 둘 이상의 연계 사업에 대한 환경영향평가 합산 기준(구 환경영향평가법 시행령 비고 제9항) 적용의 위법성 및 그 하자가 행정처분 무효 사유인 '중대하고 명백한 하자'에 해당하는지 여부

법원의 판단

원고의 청구를 모두 기각한다. 소송비용은 원고 및 원고보조참가인들이 부담한다.

결론

법원은 먼저 행정처분 무효확인 소송에서 별도의 구제 수단이 있더라도 무효확인을 구할 법률상 이익은 인정된다며 피고의 본안전 항변을 기각했습니다.

본안 판단에서는 첫째, 사업시행자 관련 주장에 대해 O시가 우선협상대상자가 아닌 AB 주식회사를 사업시행자로 지정하거나, 특수목적법인인 피고 보조참가인으로 변경한 것이 법률에 명시된 절차 위반으로 보기 어렵고, 설령 위법성이 있더라도 그 하자가 중대하고 명백하다고 볼 증거가 부족하다고 판단했습니다. 또한, 사업시행자가 사업의 시행을 위해 설립한 특수목적법인으로 사업시행자를 변경하는 것이 특별한 사정이 없는 한 위법하다고 보기 어렵다고 덧붙였습니다.

둘째, 환경영향평가 누락 관련 주장에 대해서는 다음 두 가지 사항을 검토했습니다.

1. 비고 제4항(동일 사업자의 동일 영향권역 내 사업 합산) 적용 여부: 이 사건 사업 실시계획 인가 당시(2019년 3월경) AA지구 사업의 추진이 확정되지 않았으므로, 비고 제4항에서 말하는 '같은 사업자가 동일 영향권역에서 같은 종류의 사업을 하는 경우'에 해당하지 않는다고 보았습니다. 또한, 후행 사업의 하자로 인해 선행 사업이 소급적으로 위법하게 되지는 않는다고 판단했습니다.

2. 비고 제9항(둘 이상의 사업 연계 추진 시 합산) 적용 여부: 이 사건 사업은 공원시설 및 비공원시설 설치사업(환경영향평가법 시행령 [별표 3] 제11호 바목)과 산지개발사업(제12호 가목)을 연계하여 추진하는 사업으로서, 산정된 수치의 합이 1을 초과하므로 비고 제9항에 따라 환경영향평가 대상 사업에 해당한다고 인정했습니다. 따라서 환경영향평가를 실시하지 않은 하자가 있다고 보았습니다.

그러나 법원은 이러한 환경영향평가 누락 하자가 행정처분을 무효로 할 만큼 '중대하고 명백한' 하자인지에 대해서는 달리 판단했습니다. 당시 비고 제9항의 구체적인 해석과 적용 방법, 특히 민간공원 특례사업에 대한 적용 방법이 명확하지 않았고, 주무 부서인 환경부조차 2022년 1월이 되어서야 명확한 적용 기준을 마련하여 공지했음을 지적했습니다. 또한, 관련 사건에서 고등법원이 비고 제9항의 해석을 달리한 판결을 내린 사례도 있음을 언급하며, O시가 당시 법규를 잘못 해석하여 환경영향평가를 실시하지 않았더라도, 그 하자가 외형상 객관적으로 명백하다고 볼 수는 없다고 결론 내렸습니다.

종합적으로, 원고들이 주장한 사업시행자 관련 하자는 인정되지 않고, 환경영향평가 누락 하자는 인정되지만 그 하자가 무효를 선언할 만큼 중대하고 명백하지 않다고 판단하여 원고의 모든 청구를 기각했습니다.

연관 법령 및 법리

이 판례는 행정소송의 기본 원칙과 환경영향평가법의 특정 조항 해석을 다룹니다.

1. 행정처분 무효확인 소송의 보충성 부정 (행정소송법 제4조, 제35조)​

• 법리: 우리나라 행정소송법은 무효확인 소송의 보충성(다른 직접적인 구제 수단이 없을 때만 제기할 수 있다는 원칙)을 명시적으로 요구하지 않습니다. 즉, 행정처분의 무효를 전제로 한 이행 소송 등 직접적인 구제 수단이 있더라도, 별개로 무효확인 소송을 제기하여 법률상 이익을 구할 수 있습니다. 이는 행정에 대한 사법 통제와 국민 권익 구제의 확대를 위한 취지입니다.
• 사례 적용: 원고가 토지 소유권에 기한 인도 및 철거 등의 직접적인 구제 수단을 청구할 수도 있었으나, 법원은 그와 관계없이 처분의 무효확인을 구할 법률상 이익이 있다고 판단하여 피고의 본안전 항변을 기각했습니다.

2. 행정처분 무효의 중대·명백설

• 법리: 행정처분이 당연히 무효가 되려면 처분의 하자가 단순히 위법한 것을 넘어, 법규의 중요한 부분을 위반한 '중대한' 것이면서 동시에 그 하자가 객관적으로 '명백'해야 합니다. 하자의 중대·명백 여부는 법규의 목적, 의미, 기능 등을 종합적으로 고려하고 구체적 사안의 특수성을 합리적으로 고찰하여 판단합니다. 특히, 법규의 해석에 다툼의 여지가 있는 경우에는 행정청이 잘못 해석하여 처분했더라도 그 하자가 명백하다고 보기 어렵습니다.
• 사례 적용: 법원은 환경영향평가 누락이라는 하자는 인정했으나, 당시 구 환경영향평가법 시행령 제31조 [별표 3] 비고 제9항의 해석에 관하여 법리가 명백히 밝혀지지 않아 다툼의 여지가 있었다고 보았습니다. 따라서 O시가 이를 잘못 해석하여 환경영향평가를 실시하지 않은 것은 '처분 요건 사실을 오인한 것'에 불과하며, 외형상 객관적으로 명백한 하자라고 볼 수 없다고 판단했습니다.

3. 환경영향평가 대상사업 규정 (구 환경영향평가법 제22조 및 동법 시행령 제31조 [별표 3])​

• 구 환경영향평가법 시행령 제31조 [별표 3] 비고 제4항 (동일 사업자의 동일 영향권역 내 사업 합산)​

  • 내용: 같은 사업자가 동일 영향권역에서 같은 종류의 사업을 하는 경우 또는 사업계획 변경 등으로 사업 규모의 합이 평가 대상 규모에 이르는 경우, 그 사업 전체에 대해 환경영향평가를 해야 합니다.
  • 사례 적용: 이 사건 사업의 실시계획 인가 당시 AA지구 사업이 확정적으로 결정되지 않았으므로, 비고 제4항 적용 요건에 해당하지 않는다고 보았습니다. 또한, 후행 사업의 하자가 선행 사업에 소급하여 영향을 미치지 않는다고 판단했습니다.

• 구 환경영향평가법 시행령 제31조 [별표 3] 비고 제9항 (둘 이상의 사업 연계 추진 시 합산)​

  • 내용: 같은 사업자가 둘 이상의 사업을 하나의 사업계획으로 연계하여 추진하는 경우, 계산식에 따라 산출된 수치의 합이 1 이상인 경우에는 평가서를 통합하여 작성하고 사업 전체에 대해 환경영향평가를 해야 합니다. 이 규정은 여러 사업이 총량적·누적적으로 환경에 악영향을 초래할 우려가 있을 때 이를 사전에 검토하려는 취지입니다.
  • 사례 적용: 이 사건 사업은 공원시설 및 비공원시설 설치사업(제11호 바목)과 산지개발사업(제12호 가목)을 연계한 사업으로, 면적을 합산하여 비고 제9항의 계산식으로 산출한 수치의 합이 1을 초과하므로 환경영향평가 대상 사업에 해당한다고 인정했습니다. 이에 따라 환경영향평가를 실시하지 않은 하자가 있다고 판단했습니다.

4. 공원녹지법 및 국토계획법 (민간공원조성 특례사업 사업시행자 지정)​

• 법리: 민간공원 특례사업의 민간공원추진자(사업시행자) 선정에 관한 구체적인 절차나 우선협상대상자를 반드시 사업시행자로 지정해야 한다는 규정이 공원녹지법이나 국토계획법에 명시되어 있지 않은 경우, 사업시행자 선정은 행정청의 재량행위에 해당한다고 볼 수 있습니다.
• 사례 적용: 법원은 O시가 별도의 공모 절차 없이 우선협상대상자가 아닌 AB 주식회사를 사업시행자로 지정하거나, 특수목적법인인 피고보조참가인으로 사업시행자를 변경한 것이 위법하다고 단정하기 어렵고, 설사 위법하더라도 그 하자가 중대·명백하다고 보기는 어렵다고 판단했습니다.

참고 사항

복잡한 개발 사업에서 행정처분의 무효를 주장할 때는 '하자가 중대하고 명백한지' 여부가 핵심 판단 기준이 됩니다. 단순히 법규 위반이 있었다는 것만으로는 부족하며, 그 위반이 법규의 중요한 부분을 어겼고 객관적으로 명백히 드러나야 합니다. 환경영향평가와 같은 전문적이고 기술적인 영역에서는 법규의 해석에 다툼의 여지가 있을 수 있습니다. 행정청이 법규를 잘못 해석하여 처분했더라도, 당시 명확한 법리가 정립되지 않아 해석에 다툼이 있었다면, 그 하자는 '명백하다'고 보기 어려워 무효 사유가 되지 않을 수 있습니다. 여러 개의 개발 사업이 하나의 사업계획으로 연계되어 추진되는 경우, 개별 사업 규모가 환경영향평가 대상에 미달하더라도 전체 사업 규모를 합산하여 평가 대상이 되는 경우가 있습니다(환경영향평가법 시행령 비고 제9항). 이러한 복합적인 규정의 적용 가능성을 사전에 충분히 검토해야 합니다. 선행 사업이 적법하게 추진되던 중 후행 사업에서 문제가 발생하더라도, 그 하자가 선행 사업에 소급하여 영향을 미치지는 않는다는 점을 유념해야 합니다.