진도군 매립지 담수호 사용 불허가 취소 판결

원고 A는 진도군에 위치한 B 유지와 C 유지에 대해 농업생산기반시설 사용 허가를 신청했습니다. 피고인 진도군수는 해당 토지가 농지관리기금으로 조성된 매립지이며 농어촌정비법 제14조 및 관련 규정에 따라 농림축산식품부장관의 승인이 필요한 매립지등에 해당하므로 농업생산기반시설 사용 허가 대상이 아니라는 이유로 불허가 처분을 내렸습니다. 이에 원고는 해당 토지가 매립되었으나 현재 물을 채워 사용하는 유지로서 농어촌정비법상 농업생산기반시설에 해당하므로 불허가 처분은 위법하다고 주장하며 소송을 제기했습니다. 법원은 이 사건 토지가 농어촌정비법상 농업생산기반시설인 '유지'에 해당하며, 피고가 토지를 '매립지등'으로 잘못 판단하여 내린 불허가 처분은 위법하다고 보아, 원고의 청구를 인용하여 불허가 처분을 취소했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 진도군 B 유지와 C 유지에 대한 농업생산기반시설 사용 허가를 신청한 개인입니다.
• 피고 진도군수: 원고의 농업생산기반시설 사용 허가 신청을 불허가한 행정기관의 장입니다.

분쟁 상황

원고는 진도군 B 유지(2,088,559.6m²)와 C 유지(1,300,882.9m²)에 대한 농업생산기반시설 사용 허가를 진도군에 신청했습니다. 진도군수는 이 토지가 농지관리기금으로 조성된 매립지로서 농어촌정비법 제14조의 '매립지등'에 해당하여 농림축산식품부장관의 승인 사항이며, 농업생산기반시설 사용 허가 대상이 아니라는 이유로 원고의 신청을 거부했습니다. 원고는 이러한 거부 처분에 불복하여 전라남도행정심판위원회에 행정심판을 청구했으나 기각되었고, 결국 법원에 해당 처분 취소를 구하는 소송을 제기하기에 이르렀습니다.

핵심 쟁점

이 사건 각 토지가 농어촌정비법상 '농업생산기반시설'인 '유지'에 해당하는지 아니면 '매립지등의 관리·처분에 관한 규정'이 적용되는 '매립지등'에 해당하는지 여부가 핵심 쟁점이었습니다. 또한, 피고 진도군수가 위 토지의 법적 성격을 잘못 판단하여 내린 농업생산기반시설 사용 허가 불허가 처분이 적법한지 여부가 다루어졌습니다.

법원의 판단

법원은 피고 진도군수가 2018년 6월 21일 원고에게 한 농업생산기반시설 사용 허가 불허가 처분을 취소한다고 판결했습니다. 소송비용은 피고가 부담하도록 했습니다.

결론

법원은 이 사건 각 토지가 농수산업을 주목적으로 간척·매립된 후 물을 채워 상시적으로 저장하며 농업 생산에 이용되는 '유지'로서 농어촌정비법 제2조 제6호에서 정하는 '농업생산기반시설'에 해당한다고 판단했습니다. 농업생산기반시설로 제공되는 토지는 농어촌정비법 제14조에서 정의하는 '농업생산기반시설에 제공되지 아니하는 매립지등'에 해당하지 않습니다. 또한, 농업생산기반시설의 등록 여부는 관리 권한을 부여하는 효력이 있는 것이 아니므로, 등록되지 않았다는 이유로 시설이 아니라고 볼 수 없다고 명시했습니다. 따라서 피고 진도군수가 이 사건 각 토지를 '농업생산기반시설'이 아닌 '매립지등'으로 잘못 판단하여 사용 허가 여부를 결정하지 않은 채 불허가 처분을 내린 것은 위법하다고 결론지었습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련하여 다음과 같은 법령과 법리가 적용되었습니다.

1. 농어촌정비법 제2조 제5호, 제6호 (농업생산기반 정비사업 및 농업생산기반시설의 정의)​: 이 조항들은 농업생산기반 정비사업의 범위와 농업생산기반시설의 종류를 정의합니다. 법원은 이 사건 토지가 농수산업을 주목적으로 간척·매립되어 현재 농업 생산에 이용되는 '유지'로서, 이 조항에 따른 농업생산기반시설에 해당한다고 판단했습니다. 즉, 매립으로 조성된 토지라도 농업 생산에 기여하고 있다면 농업생산기반시설로 분류될 수 있음을 보여줍니다.

2. 농어촌정비법 제14조 제1항 (매립지등의 정의)​: 이 조항은 '농업생산기반 정비사업 시행으로 조성된 재산 중 농업생산기반시설에 제공되지 아니하는 매립지·간척지 등 토지'를 '매립지등'으로 정의합니다. 법원은 이 사건 토지가 농업생산기반시설(유지)에 해당하므로, 제14조에서 정하는 '농업생산기반시설에 제공되지 아니하는 매립지등'에는 해당하지 않는다고 보았습니다. 이는 토지의 실제 기능과 용도가 법적 분류에 미치는 영향이 매우 크다는 것을 의미합니다.

3. 농어촌정비법 제17조 (농업생산기반시설의 등록)​: 이 조항은 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 농업생산기반시설을 등록하도록 규정하고 있습니다. 법원은 농업생산기반시설의 등록은 행정사무 집행의 편의를 위한 것이며, 그 등록 자체에 시설의 관리 권한을 부여하는 효력이 있다고 볼 수 없다고 판시했습니다. 따라서 해당 시설이 등록되지 않았다는 이유만으로 농업생산기반시설이 아니라고 판단할 수 없다는 법리가 적용되었습니다.

4. 농어촌정비법 제23조 (농업생산기반시설의 목적 외 사용승인) 및 제16조 (농업생산기반시설의 관리)​: 제23조는 농업생산기반시설의 목적 외 사용승인에 관한 규정으로, 이는 승인권자의 재량행위에 해당합니다. 법원은 농업생산기반시설관리자의 지위를 겸하고 있는 시장·군수에게 시설을 목적 외로 사용하려는 자가 직접 사용승인을 신청할 '조리상 신청권'이 있다고 보았습니다. 또한 제16조에 따라 농업생산기반정비사업 시행자는 사업으로 설치된 시설을 관리하므로, 피고(진도군수)가 관리자 지위를 겸하고 있었습니다. 피고가 이 사건 토지를 농업생산기반시설이 아니라고 오인하여 재량권을 제대로 행사하지 않은 채 불허가 처분을 내린 것은 위법하다는 판단의 근거가 되었습니다.

참고 사항

유사한 문제 상황에 처한 경우 다음 사항을 참고할 수 있습니다.

1. 토지의 실제 용도와 기능이 중요합니다: 토지가 과거에 간척 또는 매립되었더라도, 현재 농업 생산을 목적으로 물을 가두어 사용하는 '유지'와 같이 농업생산기반시설의 역할을 수행하고 있다면, 해당 토지는 농어촌정비법상 농업생산기반시설로 인정될 수 있습니다.
2. 행정기관의 잘못된 법규 해석은 처분 취소 사유가 될 수 있습니다: 행정기관이 관련 법령을 잘못 해석하여 토지의 성격을 오인하고 이를 근거로 허가 또는 불허가 처분을 내린 경우, 그 처분은 위법하여 취소될 수 있습니다.
3. 농업생산기반시설 등록 여부가 절대적인 판단 기준은 아닙니다: 농업생산기반시설의 등록은 행정 편의를 위한 절차이며, 해당 시설의 실제 관리 권한이나 법적 성격을 결정하는 절대적인 효력이 없습니다.
4. 행정청의 재량권 행사 여부 확인: 농업생산기반시설의 목적 외 사용 승인은 재량 행위에 해당하지만, 만약 행정청이 해당 토지를 농업생산기반시설이 아니라고 오인하여 재량권을 아예 행사하지 않았다면, 그 처분은 위법하게 됩니다.