행정
유한회사 A는 고창군에 육상골재채취 허가를 신청했으나, 고창군이 2022년도 골재수급계획상 골재 수요·공급량을 초과한다는 등의 이유로 이를 반려했습니다. 유한회사 A는 이 반려 처분이 절차상 하자가 있고, 평등의 원칙 및 신뢰보호의 원칙에 위반된다며 처분 취소 소송을 제기했으나 1심에서 패소했으며, 항소심 또한 원고의 항소를 기각하여 고창군의 반려 처분이 정당하다고 판단했습니다.
유한회사 A는 고창군에 육상골재채취 허가를 신청했으나, 피고 고창군수는 '원고의 골재채취허가 신청량이 고창군의 골재 수요·공급량을 초과하였다'는 이유로 2022년 2월 28일 이를 반려했습니다. 유한회사 A는 이 반려 처분이 위법하다고 주장하며 반려처분 취소를 구하는 소송을 제기했고, 1심에서 패소하자 항소를 제기했습니다.
고창군의 2022년도 골재수급계획이 대외적 구속력이 있는지 여부, 신청 반려 처분이 평등의 원칙 및 신뢰보호의 원칙에 위반되는지 여부, 그리고 반려 처분 시 행정절차법상 사전통지를 하지 않은 절차적 하자가 있는지 여부가 주요 쟁점이 되었습니다.
원고의 항소를 기각하고, 항소비용은 원고가 부담하도록 했습니다. 이는 고창군의 육상골재채취 허가 신청 반려 처분이 정당하다는 1심 판결을 유지한 것입니다.
재판부는 고창군의 2022년도 골재수급계획이 비록 내부 재량준칙이지만 반복 시행되어 자기구속력을 가진다고 보았습니다. 또한, 과거 다른 연도에 허가계획 수량을 초과하여 허가한 사실이 있더라도 해당 연도 골재 수요·공급 상황이 변동되므로 평등의 원칙 위반으로 보기 어렵고, 지역 내 골재 자원 효율적 이용을 위한 제한은 합리적인 판단이라고 판단했습니다. 행정절차법상 사전 통지는 수익적 행정행위의 신청 거부 처분에는 적용되지 않으며, 과거 고창군이 '복구준공검사 완료 후 다시 신청하라'는 일반적인 안내를 한 것만으로는 구체적인 신뢰를 부여했다고 볼 수 없어 신뢰보호의 원칙 위반도 아니라고 결론 내렸습니다.
본 사건에서는 다음과 같은 법령과 법리가 적용되었습니다.
골재채취법 제6조 (골재수급계획): 국토교통부장관이 매년 다음 연도의 골재수급계획을 수립하고, 시·도지사는 해당 계획 수립 시 시장·군수 또는 구청장의 의견을 듣도록 규정합니다. 또한, 골재채취 허가권자인 시장·군수·구청장은 허가 시 연도별 골재수급계획과의 부합 여부를 검토해야 합니다. 이 사건에서 피고 고창군의 2022년도 골재수급계획은 이러한 법령에 근거하여 골재채취 허가에 관한 재량권 행사의 기준으로 마련된 행정청 내부의 사무처리 준칙, 즉 재량준칙으로 판단되었습니다.
재량준칙의 자기구속의 법리: 행정청의 재량준칙은 원칙적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아닙니다. 그러나 그 기준이 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지게 되면, 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 상대방에 대하여 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 받게 됩니다. 따라서 특별한 사정이 없는 한 이에 반하는 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이 됩니다. 이 사건에서는 2022년도 고창군의 골재수급계획이 행정관행으로 이루어져 피고가 자기구속을 받는다고 보았습니다.
행정절차법 제21조 제1항 (처분의 사전통지): 행정청은 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 내용 등을 당사자에게 통지하도록 규정합니다. 그러나 법원 판례는 신청에 대한 거부처분은 당사자에게 아직 권익이 부과되지 않았으므로 직접 당사자의 권익을 제한하는 처분에 해당하지 않아, 사전통지 대상이 아니라고 보고 있습니다 (대법원 2003. 11. 28. 선고 2003두674 판결 등 참조).
신뢰보호의 원칙: 이 원칙은 법률관계 당사자가 상대방의 이익을 배려하여 신뢰를 저버리는 방식으로 권리를 행사하거나 의무를 이행해서는 안 된다는 추상적 규범입니다. 행정법률관계에서 관청의 행위에 대해 신의칙이 적용되려면 합법성의 원칙을 희생해서라도 처분 상대방의 신뢰를 보호하는 것이 정의 관념에 부합하는 특별한 사정이 예외적으로 인정되어야 합니다. 이 사건에서는 과거 고창군의 '복구준공검사 완료 후 다시 신청하라'는 일반적인 입장을 구체적인 허가 약속으로 볼 수 없으며, 골재의 수요·공급 상황이 변동될 수 있다는 점을 고려할 때 신뢰보호 원칙을 적용할 예외적인 사유에 해당하지 않는다고 판단했습니다.
행정청의 내부 사무처리 준칙(재량준칙)이라 하더라도 반복적인 시행으로 행정 관행이 형성되면, 해당 행정청은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 그 준칙에 자기구속을 받게 됩니다. 따라서 행정처분의 적법성 판단 시 단순히 내부 준칙이라는 이유만으로 효력을 부인하기는 어렵습니다. 수익적 행정행위(예: 허가, 인가)를 신청했으나 거부된 경우, 행정청이 사전에 거부 사유 등을 통지하지 않았다고 하여도 일반적으로 행정절차법상의 사전 통지 의무를 위반한 것으로 보지 않습니다. 또한, 과거에 행정청이 유사한 상황에서 허가를 내주거나 일반적인 안내를 한 사실만으로는 새로운 신청에 대해 반드시 동일한 허가를 내주어야 할 '신뢰'가 형성되었다고 보기는 어렵습니다. 특히 골재채취 허가와 같이 연도별 수급계획이나 지역별 수요·공급 상황이 매년 변동될 수 있는 사안에서는 더욱 그렇습니다. 행정청이 지역 내 자원의 효율적 이용을 위해 골재채취 허가량을 제한하는 등의 판단은 특별히 자의적이거나 부당하지 않은 한 재량권 범위 내의 적법한 행위로 인정될 수 있습니다.
