군산 목재펠릿 발전소 사업 불허가 취소 판결

원고 한국중부발전 주식회사와 A 주식회사는 군산에 목재펠릿을 이용한 200MW 규모의 발전소 건설을 추진했습니다. 2015년 발전사업 허가를 받고 2016년 군산시장으로부터 사업시행자로 지정되었으며, 도시계획시설사업 실시계획인가를 신청했습니다. 그러나 군산시장은 미세먼지 발생 우려 등을 이유로 불허가 처분을 내렸습니다. 원고들은 이 처분이 위법하다며 소송을 제기했고 법원은 군산시장의 불허가 처분이 구체적인 근거가 부족하고 재량권을 일탈·남용한 것으로 보아 위법하다고 판단했습니다. 이에 따라 제1심 판결을 취소하고 군산시장의 불허가 처분을 취소하는 판결을 내렸습니다.

관련 당사자

• A 주식회사: 목재펠릿을 이용한 200MW 규모 발전사업의 허가를 받아 추진하는 회사
• 한국중부발전 주식회사: 전력자원 개발 및 발전 사업을 목적으로 설립된 회사이자 이 사건 사업예정지 부지 소유자
• 군산시장: 원고들의 도시계획시설사업 실시계획인가 신청을 불허가한 행정기관

분쟁 상황

원고 한국중부발전은 1995년 군산의 사업예정지 부지를 화력발전소 건설 목적으로 매수했습니다. 이후 원고 A는 2015년 산업통상자원부장관으로부터 목재펠릿을 이용한 발전사업 허가를 받았고 2016년 군산시장으로부터 해당 발전사업의 사업시행자로 지정되었습니다. 원고들은 도시계획시설사업 실시계획인가를 신청했으나, 군산시장은 여러 차례 보완요청을 한 뒤 2018년 '보완요구 미이행'을 이유로 신청을 반려하고 '미세먼지 등을 고려하여 청정에너지 방안을 검토하라'는 의견을 덧붙였습니다. 이후 원고들이 산업통상자원부장관으로부터 공사계획인가를 받아 다시 실시계획인가를 신청했지만, 군산시장은 '목재펠릿을 이용한 화력발전은 미세먼지 및 미세먼지 생성물질 배출로 시민 건강에 악영향을 줄 우려가 있다'는 등의 사유로 이 사건 신청을 또다시 불허가했습니다. 이에 원고들은 군산시장의 불허가 처분이 위법하다고 주장하며 행정소송을 제기하게 되었습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 군산시장의 도시계획시설사업 실시계획인가 불허가 처분이 절차적으로 위법한지 여부입니다. 둘째, 도시계획시설사업 실시계획인가가 행정청의 재량행위인지 아니면 기속행위인지 여부입니다. 셋째, 군산시장이 불허가 처분의 주된 사유로 제시한 미세먼지 등 환경오염 우려가 타당하고 합리적인 근거가 되는지 여부입니다. 넷째, 군산시장의 불허가 처분이 재량권을 일탈·남용한 것으로 볼 수 있는지 여부입니다.

법원의 판단

제1심판결을 취소합니다. 피고인 군산시장이 2019년 3월 15일 원고들에 대하여 한 도시계획시설(전기공급설비)사업 실시계획인가신청 불허가 처분을 취소합니다. 소송 총비용은 피고가 부담합니다.

결론

법원은 군산시장의 불허가 처분이 절차적으로는 이유 제시의 문제가 없다고 판단했습니다. 그러나 실체적으로는 위법하다고 보았습니다. 도시계획시설사업 실시계획인가는 재량행위에 해당하지만, 군산시장의 불허가 사유는 구체적인 내용과 근거 제시가 부족하고 합리성을 결여했으며, 비례의 원칙에 위반하여 재량권을 일탈·남용했다고 판단했습니다. 특히 목재펠릿 발전사업이 신재생에너지로 분류되며 정부의 정책 방향과 부합한다는 점, 환경영향평가에서 실정법 위반이 없음을 증명한 점, 그리고 미세먼지 발생 우려가 객관적인 자료에 의해 충분히 증명되지 않았다는 점 등을 종합적으로 고려하여 군산시장의 불허가 처분을 취소해야 한다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건에서는 주로 다음과 같은 법령과 법리가 적용되었습니다. 우선, 「행정절차법 제23조 제1항」은 행정청이 처분 시 그 근거와 이유를 제시해야 한다고 규정합니다. 법원은 이 사건에서 비록 피고가 구체적인 법령 조항을 명시하지는 않았으나, 원고들이 불허가 사유를 충분히 인지하여 불복 절차에 지장이 없었으므로 절차적 위법은 없다고 판단했습니다. 다음으로, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법) 제88조 제3항」에 따른 도시계획시설사업 실시계획인가는 '기반시설 설치, 위해 방지, 환경오염 방지 등의 조치를 조건으로 인가할 수 있다'는 후문 규정에 따라 재량행위로 해석됩니다. 즉, 환경오염 방지 조치가 어렵다면 인가를 거부할 수도 있습니다. 그러나 법원은 행정청의 재량행위라도 비례의 원칙 등에 따라 공익과 사익을 정당하게 비교·교량해야 한다고 보았고, 이 사건에서 피고의 불허가 처분은 구체적 근거가 부족하고 합리성을 결여하여 비례의 원칙에 위반한 재량권 일탈·남용이라고 판단했습니다. 또한, 「환경정책기본법」상의 환경기준은 정책목표로서 바람직한 기준이며, 개별 법령에서 구체적인 규제기준으로 인용하지 않는 한 그 자체만으로 모든 상황에 적용되는 구체적인 규제기준으로 보기는 어렵다는 법리가 적용되었습니다. 마지막으로, 「신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법」에 따라 목재펠릿을 이용한 발전은 재생에너지로 분류되며, 이 법은 신재생에너지 기술 개발 및 이용·보급을 장려하고 보호·육성하는 것을 목적으로 합니다. 법원은 이 사건 발전사업이 정부의 이러한 정책 방향과 부합한다는 점을 고려하여 피고의 불허가 처분이 타당하지 않다고 판단하는 데 근거로 삼았습니다.

참고 사항

행정청의 인허가 처분에서 그 근거 법령이나 조항을 구체적으로 명시하지 않았더라도, 당사자가 처분의 이유를 충분히 알고 불복 절차를 진행하는 데 지장이 없었다면 절차적 위법으로 간주되지 않을 수 있습니다. 도시계획시설사업 실시계획인가와 같은 인허가 처분은 행정청의 재량행위로 판단될 수 있으므로, 행정청은 공익과 사익의 이익을 정당하게 비교하고 비례의 원칙에 따라 재량권을 행사해야 합니다. 장래 발생할 불확실한 환경오염 우려와 같은 사유로 인허가를 거부할 경우, 추상적인 우려만으로는 정당한 근거가 되기 어려우며 구체적인 내용과 합리적인 근거를 제시해야 합니다. 특정 환경기준을 초과하더라도 그 자체만으로 인허가 불허가 사유가 되기 어려우며, 실제 시민 건강에 참을 수 없는 피해를 발생시킬 정도의 구체적인 증명이 필요할 수 있습니다. 신재생에너지 관련 사업처럼 정부의 정책 목표와 부합하는 사업은 공익적 가치를 인정받을 가능성이 높습니다. 또한, 사업자가 환경영향평가 등을 통해 법적 기준 위반이 없음을 증명하고 환경오염 저감 노력을 기울였다면, 행정청은 막연한 우려만으로 불허가하기 어렵다는 점을 유의해야 합니다.