고창군 P축제 부속건물 사용 취소 처분 사건

사단법인 M이 1973년부터 P축제를 주관해오다 고창군이 2023년부터 축제를 직접 주관하게 되면서, M법인이 사용하던 고창군 소유의 행정재산인 부속건물에 대해 고창군수가 사용 취소 통보를 하였음. M법인은 이 통보가 위법하다고 주장하며 취소 소송을 제기했으나, 법원은 원고에게 취소를 구할 법률상 이익이 없다고 판단하여 소를 각하한 사건입니다.

관련 당사자

• 원고: 사단법인 M (1973년부터 2022년까지 P축제 및 민속예술행사를 주관해온 단체)
• 피고: 고창군수 (고창군 소유의 행정재산인 부속건물에 대해 사용 취소 처분을 내린 주체)

분쟁 상황

사단법인 M은 1973년부터 P축제를 주관하며 고창군 소유의 부속건물을 사무실로 사용해왔습니다. 고창군이 2023년부터 직접 P축제를 주관하게 되자, 2024년 1월 23일 고창군수는 M법인에게 부속건물 사용허가 취소와 퇴거를 통보했습니다.

M법인은 이에 불복하여 행정심판을 청구했고, 행정심판위원회는 고창군수가 처분 전 사전통지 및 의견제출 절차를 거치지 않은 위법이 있다고 판단하여 M법인의 청구를 인용했습니다. 이에 고창군수는 정식 절차를 거쳐 2024년 8월 29일 다시 사용 취소 통보를 했고, M법인은 이 통보가 위법하다며 취소 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

이 사건 통보(행정재산 사용 취소)의 취소를 구할 원고의 법률상 이익이 있는지 여부, 행정심판 재결의 기속력 위배 여부, 수익적 행정처분 철회 사유의 부존재 여부, 신뢰보호원칙 위배 여부, 재량권 일탈·남용 여부, 행정절차법상 사전통지 및 의견제출, 청문 절차 준수 여부입니다.

법원의 판단

이 사건 소를 각하한다. 소송비용은 원고가 부담한다. 법원은 원고가 구 공유재산법에 따른 적법한 사용허가를 받은 것으로 볼 수 없으므로, 피고의 사용 취소 통보가 취소된다 하더라도 원고가 건물을 사용할 권리를 회복하는 것이 아니라고 보아 원고에게 소를 제기할 법률상 이익이 없다고 판단했습니다.

결론

법원은 사단법인 M이 고창군 소유의 부속건물을 사용해온 것을 구 공유재산법상 적법한 사용허가로 인정하기 어렵다고 보았으며, 따라서 고창군의 사용 취소 통보가 취소되더라도 M법인이 해당 건물을 계속 사용할 권리가 회복되지 않으므로, M법인에게는 이 사건 소를 제기할 법률상 이익이 없다고 판단하여 소송을 받아들이지 않았습니다.

연관 법령 및 법리

본 사건에서는 다음과 같은 법률과 원칙들이 중요하게 적용되었습니다.

1. 행정절차법 제21조 및 제22조 (처분의 사전통지 및 의견청취)​: 행정청이 국민에게 불이익을 주는 처분(침익적 처분)을 할 때에는 미리 당사자에게 처분의 원인, 내용 등을 통지하고 의견을 제출할 기회를 주어야 합니다. 고창군이 처음 사용 취소 통보를 할 때 이 절차를 지키지 않아 행정심판에서 취소되었으나, 이후에는 정식 절차를 거쳐 다시 통보했습니다.

2. 행정절차법 제24조 제1항 (처분의 방식)​: 행정청은 처분을 할 때 다른 법령에 특별한 규정이 없는 한 반드시 문서로 해야 합니다. 이 사건에서 M법인은 고창군으로부터 사용허가를 문서로 받았다는 증거를 제시하지 못했으며, 법원은 문서화되지 않은 묵시적 사용허가를 정식 행정처분으로 인정하기 어렵다고 판단했습니다.

3. 구 공유재산 및 물품관리법 제20조, 제21조, 제22조 (행정재산의 사용허가)​:

   • 제20조 (사용허가 원칙)​: 행정재산 사용허가는 지방자치단체장이 그 목적이나 용도에 방해가 되지 않는 범위에서 재량으로 할 수 있으며, 원칙적으로 일반입찰로 하고 예외적인 경우에만 수의계약이 가능합니다. M법인의 사용은 이러한 절차를 따르지 않았습니다.
   • 제21조 제1항 (사용 기간)​: 사용허가는 기부채납의 경우를 제외하고 3년 이내의 기간을 정해야 합니다. M법인의 경우 구체적인 사용기간이 정해지지 않았습니다.
   • 제22조 제1항 (사용료 징수)​: 사용허가 시 대통령령으로 정하는 요율과 방법에 따라 매년 사용료를 징수해야 합니다. M법인은 사용료를 낸 기록이 없었습니다. 이러한 법규정에 비추어 볼 때, 법원은 M법인의 부속건물 사용을 정식적인 공유재산 사용허가로 볼 수 없다고 판단했습니다.

4. 재결의 기속력: 행정심판 재결의 기속력은 재결의 주문과 그 전제가 된 구체적인 위법 사유에만 미칩니다. 즉, 절차적 위법으로 재결이 내려진 경우 행정청은 그 절차적 하자를 보완하여 다시 동일한 내용의 처분을 할 수 있습니다. 이 사건에서 고창군이 절차적 하자를 보완하여 다시 처분한 것은 선행 재결의 기속력에 위배되지 않는다고 판단되었습니다.

5. 신뢰보호원칙: 행정청의 공적인 견해 표명을 신뢰하고 개인이 어떤 행위를 했는데, 행정청이 그에 반하는 처분을 하면 안 된다는 원칙입니다. 그러나 이 사건에서는 M법인의 사용이 법규정에 반하여 무상, 무기한으로 가능하다고 믿은 신뢰를 보호가치 있는 신뢰로 인정하기 어렵다고 보았습니다.

6. 소의 이익 (법률상 이익)​: 행정소송에서 위법한 행정처분의 취소를 구하는 소는 그 처분 취소로 인해 원상회복이 불가능한 경우에는 소를 제기할 이익이 없습니다. M법인의 경우, 설령 사용 취소 통보가 취소된다 하더라도 구 공유재산법상 적법한 사용허가가 없었으므로 건물을 계속 사용할 권리가 회복되지 않아 소의 이익이 없다고 판단되었습니다.

참고 사항

지방자치단체 소유의 행정재산을 사용하고자 할 때는 반드시 공유재산 및 물품관리법에 따른 정식 사용허가를 받아야 합니다. 허가는 문서로 이루어져야 하며, 사용 기간, 사용료 등이 명확하게 정해져야 합니다.

행정청이 일정 기간 사용을 묵인했다고 해서 이를 정식 허가로 오인해서는 안 되며, 나중에 사용 중단을 통보받을 경우 법적으로 보호받기 어려울 수 있습니다.

행정처분(예: 사용 허가 취소)에 불복하여 행정심판이나 행정소송을 제기할 때는 해당 처분을 취소했을 때 법적으로 회복될 수 있는 권리나 이익이 있는지 먼저 신중하게 검토해야 합니다. 단순히 처분이 위법하다고 주장하는 것만으로는 충분하지 않을 수 있습니다.

특히 공적인 재산의 경우, 관례적인 사용보다는 법령에 따른 명확한 절차와 허가 여부가 중요하게 작용합니다.