건축신고가 거부된 토지 진입로 분쟁 사건

원고는 자신의 토지에 제2종 근린생활시설(종교집회장-사찰)을 신축하기 위해 건축신고 및 개발행위허가신청을 하였습니다. 그러나 피고 안산시장은 원고의 토지(이 사건 토지)가 공로로 나가는 통로가 적법하게 확보되지 않았음을 이유로 인접 토지 소유자의 사용승낙서를 요구하며 건축신고 수리불가 처분을 내렸습니다. 원고는 해당 통행로가 건축법상 도로에 해당하거나, 이미 민사소송을 통해 주위토지통행권이 인정되어 출입에 지장이 없으므로 건축법상 접도 의무의 예외에 해당한다고 주장하며 처분 취소를 구했습니다. 법원은 이 사건 통행로가 건축법상 도로에 해당한다고 볼 증거가 부족하며, 민사소송에서 인정된 주위토지통행권만으로는 건축법상 접도 의무의 예외를 인정할 수 없다고 판단하여 원고의 청구를 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 G: 안산시 <주소> 잡종지 3,912㎡의 소유자로, 해당 토지에 제2종 근린생활시설(종교집회장-사찰) 신축을 신청했으나 거부된 자
• 피고 안산시장: 원고의 건축신고 수리불가 처분을 내린 행정기관
• 이 사건 인접 토지 소유자들: 이 사건 통행로가 위치한 <주소> 대 6,322㎡의 소유자로, 원고에게 통행로 사용승낙을 거부한 자들 (본 소송의 직접 당사자는 아님)
• F: 이 사건 토지의 이전 1/3 지분권자로서, 과거 인접 상인들을 상대로 주위토지통행권 관련 민사소송을 제기하여 일부 승소한 자
• 이 사건 집합건물 상인들: 이 사건 인접 토지상의 집합건물에서 음식점을 운영하며 이 사건 통행로를 막아 F과 분쟁을 벌였던 자들 (관련 민사소송의 피고)

분쟁 상황

원고는 안산시 <주소> 소재의 3,912㎡ 잡종지(이 사건 토지)를 매입한 후, 2024년 8월 29일 이 토지에 제2종 근린생활시설(종교집회장-사찰)을 신축하기 위한 건축신고와 개발행위허가신청을 하였습니다. 이 사건 토지는 바다와 인접 토지 등으로 둘러싸여 있어 공로로 나가기 위해서는 인접한 <주소> 대 6,322㎡ 토지 중 특정 통행로(이 사건 통행로)를 통과해야 합니다. 이 사건 통행로는 폭 4미터 이상으로 아스콘 포장이 되어 있으며, 인접한 집합건물의 출입 차량들이 통행하고 있었습니다. 피고 안산시장은 이 사건 신청에 대해 원고에게 이 사건 통행로에 대한 토지 소유자의 사용승낙서를 제출하라고 보완을 요구했으나, 원고는 토지 소유자들이 사용승낙을 거부하고 있다고 답변했습니다. 원고는 과거 이 사건 토지의 1/3 지분권자였던 F이 2021년 7월 24일 확정된 민사소송을 통해 인접 상인들을 상대로 통행방해금지 등의 주위토지통행권을 인정받았으므로 건축물 출입에 지장이 없다고 주장했습니다. 그러나 피고는 2024년 9월 20일, 적법한 진출입로 미확보를 이유로 원고의 건축신고 수리불가 처분을 통보하였고, 이에 원고가 처분 취소를 구하는 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

이 사건 통행로가 건축법상 도로에 해당하는지 여부와, 관련 민사판결에서 주위토지통행권이 인정되었음에도 건축법상 접도 요건의 예외에 해당하는지 여부, 그리고 피고 안산시장의 건축신고 수리불가 처분이 재량권을 일탈·남용한 위법이 있는지 여부입니다.

법원의 판단

법원은 원고의 청구를 기각하고 소송비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다. 이 사건 통행로가 구 건축법 시행일인 1976년 2월 1일 이전부터 주민들의 통행로로 이용되어 왔다고 인정하기에 증거가 부족하므로 건축법상 도로에 해당하지 않는다고 판단했습니다. 또한 관련 민사판결은 주위토지통행권의 존부에 대해 기판력이 미치지 않고, 그 효력이 당시 당사자들 사이에서만 미치며, 주위토지통행권은 현재의 토지 용법에 따른 이용 범위에서 인정되는 것이므로 장래 건축될 시설의 출입까지 미리 보장하는 것은 아니라고 보았습니다. 따라서 관련 민사판결만으로는 건축법 제44조 제1항 단서 제1호에서 정하는 '해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우'에 해당한다고 볼 수 없다고 판시했습니다. 최종적으로 피고가 관련 법령에 따라 접도 요건 및 접도 요건의 예외에 해당하지 않는다고 판단하여 신청을 반려한 것은 정당하며, 재량권을 일탈·남용했다고 볼 만한 사정이 없다고 결론 내렸습니다.

결론

원고의 건축신고 수리불가 처분 취소 청구는 기각되었으며, 안산시장의 처분이 적법하다고 확정되었습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건은 주로 건축법상 '접도 요건'과 관련 민사판결의 효력 및 '재량권 일탈·남용' 여부에 대한 판단을 포함합니다.

1. 건축법 제44조 제1항 (대지의 접도 의무 및 예외)​

   • 원칙: 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로에 접해야 합니다. 이는 건축물 이용자의 교통, 피난, 방화, 위생 안전을 유지하기 위한 중요한 규정입니다.
   • 예외: '해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우'에는 접도 의무가 면제될 수 있습니다. 법원은 이 예외 조항을 판단할 때 건축물의 종류와 규모, 대지가 접하고 있는 시설물의 종류 등 구체적인 사정을 개별적으로 고려해야 한다고 설명합니다.
   • 이 사건에서 법원은 원고가 주장하는 주위토지통행권만으로는 신축할 근린생활시설의 출입에 지장이 없다고 인정할 수 없다고 판단했습니다.

2. 구 건축법(1975. 12. 31. 법률 제2852호로 개정되기 전의 것) 제2조 제15호 및 부칙 제2조 (건축법상 도로의 인정)​

   • 1976년 2월 1일 구 건축법 시행 이전에 폭 4미터 이상으로서 주민들의 통행로로 이용되고 있었던 도로는 현재의 건축법상 도로로 인정될 수 있습니다.
   • 법원은 이 사건 통행로가 위 기준을 충족한다고 인정할 증거가 부족하다고 판단하여 건축법상 도로로 보지 않았습니다.

3. 민사소송법 제216조, 제218조 제1항 (민사판결의 기판력과 효력 범위)​

   • 기판력: 확정된 민사판결의 기판력은 판결 주문(결론)에 포함된 사항에 한하여 발생합니다.
   • 효력 범위: 판결의 효력은 원칙적으로 소송 당사자와 그 승계인 등에게만 미칩니다.
   • 이 사건 관련 민사판결은 통행방해금지 및 손해배상 등 특정 내용에 한하여 기판력이 있고, 주위토지통행권의 '존부' 자체에 기판력이 미치는 것이 아니며, 이 사건 인접 토지 소유자들을 상대로 한 판결도 아니므로, 피고(안산시장)가 건축신고 수리 여부를 판단할 때 이 판결만을 근거로 삼을 수 없다고 보았습니다.

4. 주위토지통행권 법리 (민법 제219조 관련)​

   • 범위: 주위토지통행권은 통행권을 가진 자에게 필요할 뿐 아니라 주위토지 소유자의 손해가 가장 적은 범위 내에서 인정되어야 하며, '현재의 토지 용법'에 따른 이용 범위에서 인정됩니다.
   • 장래 이용: 장래 건축될 건물을 대비하여 건축허가에 필요한 폭의 통행로를 미리 보장하는 것까지 그 내용으로 하는 것은 아닙니다.
   • 법원은 원고의 주장이 장래 근린생활시설이 건축될 경우의 이용 상황까지 미리 대비한 통행권을 전제로 하는 것이어서 현재 토지 용법의 범위를 벗어난다고 보았습니다.

5. 행정청의 재량권 행사 (비례·평등의 원칙)​

   • 행정청의 처분은 관련 법령의 취지에 따라 이루어져야 하며, 비례의 원칙(달성하려는 공익과 침해되는 사익의 균형), 평등의 원칙(같은 상황에 대해 같은 처분) 등을 준수해야 합니다.
   • 법원은 이 사건 토지가 적법한 통행로를 확보하지 못하여 건축물 이용자의 안전을 보존하기 어렵다고 판단했으므로, 피고의 처분이 재량권을 일탈·남용했다고 볼 만한 사정이 없다고 결론 내렸습니다.

참고 사항

건축물을 신축하려는 토지가 공로에 직접 접하지 않아 타인의 토지를 통해 진입해야 하는 경우, 건축법상 요구되는 '접도 요건'을 충족하는 것이 매우 중요합니다. 단순히 통행이 가능한 '사실상의 통행로'가 있다고 해서 건축법상 '도로'로 인정되는 것은 아니며, 구 건축법 부칙 제2조에 따라 1976년 2월 1일 이전에 폭 4미터 이상으로 주민들의 통행로로 이용되었음을 객관적으로 입증해야 합니다. 민사소송을 통해 '주위토지통행권'을 확보했다고 하더라도, 이는 토지 이용의 한 방법으로 통행권을 인정한 것이며, 장래 건축될 건축물의 교통, 피난, 방화, 위생상 안전을 위한 건축법상 '접도 요건'을 대체하는 것은 아닙니다. 행정청이 건축허가 시 요구하는 인접 토지 소유자의 '사용승낙서'는 건축법상 적법한 진입로 확보를 위한 필수적인 자료이므로, 사전에 해당 토지 소유자들과 원만하게 협의하여 확보해야 합니다. 기존 민사판결의 '기판력'은 판결 주문에 포함된 사항과 당시 당사자들에게만 효력이 미치므로, 새로운 건축 계획에 대해서는 별도로 적법한 권원을 확보해야 합니다. 접도 요건의 예외를 주장하려면 해당 건축물의 출입에 지장이 없다는 것을 단순히 통행이 가능하다는 수준을 넘어, 건축법의 입법 취지인 교통상·피난상·방화상·위생상의 안전을 확보할 수 있음을 충분히 입증해야 합니다.