개발제한구역 내 동물 화장장 무단 운영 이행강제금 부과 사건

원고 A는 개발제한구역 내에 위치한 작물 재배사 용도의 건물을 임차한 후 허가 없이 동물 화장장 및 장례식장으로 용도를 변경하여 운영했습니다. 피고 안산시장은 이를 적발하여 원상복구 시정명령을 내렸고, 원고가 명령을 이행하지 않자 개발제한구역법에 따라 68,241,000원의 이행강제금을 부과했습니다. 원고는 이 부과처분이 절차상 위법하고, 법률 위반에 대한 인식이 없었으며, 비례의 원칙에 위배된다고 주장하며 처분 취소 또는 감경을 구하는 소송을 제기했습니다. 법원은 감경 청구는 행정소송법상 허용되지 않아 각하하고, 취소 청구는 이유 없다고 판단하여 원고의 청구를 모두 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 개발제한구역 내 건물을 임차하여 작물재배사 용도를 동물 화장장 및 장례식장으로 무단 변경하여 운영한 당사자
• 피고 안산시장: 개발제한구역 내 무단 용도 변경 행위를 적발하고 시정명령 및 이행강제금을 부과한 행정기관의 장
• 건물 소유자 C: 원고 A에게 이 사건 건물을 임대한 소유자

분쟁 상황

원고 A는 개발제한구역 내에 위치한 안산시 상록구 B 잡종지에 있는 건물을 임차했습니다. 이 건물은 콩나물 재배사 용도로 사용 승인을 받았으나, 원고는 2019년 8월경부터 이를 동물 화장장 및 장례식장으로 무단 용도 변경하여 운영했습니다. 피고 안산시장은 2019년 11월경 이 사실을 확인하고, 원고에게 2020년 1월 10일, 2020년 2월 20일까지 원상복구할 것을 내용으로 하는 시정명령을 두 차례 내렸습니다. 그러나 원고가 시정명령을 이행하지 않자, 피고는 2020년 2월 26일 이행강제금 68,241,000원이 부과될 것임을 계고한 뒤, 2020년 4월 14일 최종적으로 이행강제금을 부과했습니다. 이에 원고는 해당 처분이 위법하다며 취소 또는 감경을 구하는 행정소송을 제기하면서 분쟁이 시작되었습니다.

핵심 쟁점

개발제한구역 내 건축물의 무단 용도 변경에 따른 이행강제금 부과 처분이 적법한지 여부와 관련하여,

1. 피고의 이행강제금 부과 절차에 위법이 있는지
2. 원고가 법률 위반 행위에 대한 인식이 없었다는 주장이 타당한지
3. 이행강제금 부과가 비례의 원칙에 위배되어 과도한 처분인지
4. 행정소송에서 이행강제금 감경을 청구할 수 있는지

법원의 판단

법원은 이행강제금 감경을 구하는 예비적 청구는 현행 행정소송법상 허용되지 않으므로 부적법하여 각하했습니다. 주위적 청구인 이행강제금 부과처분 취소에 대해서는,

1. 피고가 개발제한구역법에 따른 이행강제금 부과 절차를 충실히 준수했다고 보아 절차상 위법 주장을 받아들이지 않았습니다. 근거 법령 오기는 행정절차법상 명백한 오류 정정에 해당한다고 판단했습니다.
2. 원고가 법률의 무지나 착오로 위반 행위를 했다는 주장에 대해서도 임대차 계약서 특약사항 및 건축물대장 내용 등을 종합할 때 원고가 무단 용도 변경 행위를 착오로 했다고 보기 어렵다고 판단하여 받아들이지 않았습니다.
3. 이행강제금 부과가 비례의 원칙에 위배된다는 주장에 대해서는 이행강제금 산정 기준이 법령 범위 내에 있고, 원고의 영리 목적 운영은 감경 사유에 해당하지 않으며, 개발제한구역 관리라는 공익이 원고의 경제적 손해보다 작다고 볼 수 없다고 판단하여 이 역시 받아들이지 않았습니다. 결론적으로 법원은 원고의 모든 주장을 기각하고, 피고의 이행강제금 68,241,000원 부과 처분은 적법하다고 판결했습니다. 소송비용은 원고가 부담하도록 했습니다.

결론

법원은 개발제한구역 내 무단 용도 변경에 대한 이행강제금 부과 처분이 절차적으로나 내용적으로 모두 적법하며, 원고의 감경 청구는 현행 행정소송법상 허용되지 않아 부적법하다고 판단했습니다. 따라서 피고의 이행강제금 부과 처분은 정당하다고 최종 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

• 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 (개발제한구역법) 제30조 및 제30조의2: 이 법률은 개발제한구역 내 건축물의 용도 변경을 시장·군수·구청장의 허가 대상으로 규정하고 있으며, 허가 없이 용도를 변경한 경우 시정명령과 이행강제금을 부과할 수 있도록 합니다. 본 사건에서 원고는 콩나물 재배사로 허가받은 건물을 동물 화장장으로 무단 변경하여 사용했기에 이 법률에 따라 시정명령 및 이행강제금 68,241,000원이 부과되었습니다.
• 개발제한구역법 시행령 제41조의2 및 [별표 5] (이행강제금의 산정기준)​: 이 시행령은 무단 용도 변경 시 이행강제금을 '용도 변경을 한 부분의 시가표준액의 100분의 30에 해당하는 금액'의 범위에서 부과하도록 규정합니다. 원고의 경우 시가표준액(원/㎡) 529,000원, 위반면적(㎡) 430㎡에 적용요율 30%를 곱하여 이행강제금이 산정되었고, 법원은 이 산정 방식이 적법하다고 보았습니다. 또한 영리 목적 위반 시 가중, 단순 생계형 위반 시 감경 사유가 있으나, 원고의 동물 화장장 운영은 영리 활동으로 판단되어 감경 사유에 해당하지 않는다고 판단되었습니다.
• 행정절차법 제25조 (정정)​: 행정청이 처분에 오기, 오산 또는 이에 준하는 명백한 잘못이 있을 경우 직권으로 또는 신청에 따라 지체 없이 정정하고 그 사실을 당사자에게 통지해야 합니다. 피고가 이행강제금 부과처분 시 근거 법령을 '건축법'으로 잘못 기재했다가 '개발제한구역법'으로 정정한 것은 이 조항에 따른 정당한 절차로 보아 절차상 위법이 아니라고 판결했습니다.
• 행정소송법상 이행강제금 감경 청구의 불허: 현행 행정소송법은 행정청으로 하여금 일정한 행정처분을 하도록 명하는 이행판결이나 법원이 행정처분과 같은 효과를 직접 내는 형성판결을 구하는 소송을 허용하지 않습니다. 따라서 원고가 이행강제금 '감경'을 청구한 것은 부적법하다고 판단되어 각하되었습니다 (대법원 1997. 9. 30. 선고 97누3200 판결 참조).
• 비례의 원칙: 행정작용은 행정 목적 달성에 필요한 최소한의 범위 내에서 이루어져야 하며, 그로 인해 침해되는 사익과 달성되는 공익 사이에 합리적인 균형을 이루어야 한다는 원칙입니다. 법원은 원고가 주장하는 사정(법률 무지, 투자 비용, 반려동물 장례문화 기여 등)을 고려하더라도, 개발제한구역 관리 및 도시 주변 자연환경 보전이라는 공익이 이행강제금 부과로 인해 원고가 입는 경제적 손해보다 크다고 보았고, 이행강제금 부과액도 법령 기준 내에 있어 비례의 원칙에 위배되지 않는다고 판단했습니다.

참고 사항

• 개발제한구역 내 건축물은 용도 변경이 매우 엄격하게 제한됩니다. 임차인이라 할지라도 건물 용도 변경 시에는 반드시 해당 지역의 법규와 허가 사항을 면밀히 확인하고 적법한 절차를 따라야 합니다.
• 특히 개발제한구역 내 건물 사용은 '개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법'에 따라 특별한 제한을 받으며, 허가받은 용도 외의 사용은 무단 용도 변경으로 간주되어 이행강제금 부과 대상이 됩니다.
• 임대차 계약 시 특약사항에 '민원 발생으로 인한 이행금 및 관할 행정기관에 의한 벌과금 처분이 있을 때 임차인 부담으로 한다'는 문구가 있다면, 임차인이 법규 위반 행위에 대한 책임을 질 수 있으니 계약 내용을 신중하게 검토해야 합니다.
• 행정기관으로부터 시정명령을 받은 경우, 가능한 한 빨리 원상복구를 이행하는 것이 좋습니다. 이미 부과된 이행강제금은 원상복구를 하더라도 징수될 수 있으나, 새로운 이행강제금 부과는 중지될 수 있습니다.
• 법률의 무지나 착오는 위법 행위를 정당화하는 사유가 될 수 없다는 점을 명심해야 합니다. 특히 사업을 운영하는 경우 해당 사업과 관련된 모든 법규를 정확히 숙지하는 것이 중요합니다.
• 행정소송에서 행정처분(예: 이행강제금)의 '감경'을 구하는 것은 현행 행정소송법상 허용되지 않을 수 있습니다. 일반적으로는 처분 자체의 '취소'를 구하는 방식으로 소송을 제기해야 합니다.