목재 마루재 직접 생산 위반으로 인한 입찰 참가 자격 제한 사건

원고인 주식회사 A는 플로어링보드 직접생산 확인을 받고 다수공급자계약을 체결하여 물품을 납품해 왔습니다. 그러나 피고 조달청장은 원고가 해외에서 완제품을 구매하여 납품하는 등 직접생산 의무를 위반하였다는 이유로 원고에게 8개월의 입찰참가자격 제한 처분을 내렸습니다. 원고는 이 처분이 절차적으로 위법하고 실체적으로도 직접생산 의무를 위반하지 않았으며 재량권을 일탈·남용하였고, 실권의 법리에도 위배된다고 주장하며 취소를 구했습니다. 법원은 원고의 모든 주장을 받아들이지 않고 청구를 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 주식회사 A (플로어링보드 직접생산 확인을 받고 다수공급자계약을 통해 물품을 납품한 업체)
• 피고 조달청장 (원고에게 입찰참가자격 제한 처분을 내린 기관)
• 주식회사 B (원고의 직접생산 확인 취소 처분 기관)
• 조달품질원 (조달청 산하 기관으로 원고의 직접생산 여부 조사를 진행한 기관)

분쟁 상황

원고 주식회사 A는 중소기업자간 경쟁제품인 플로어링보드에 대해 직접생산 확인을 받은 후, 2016년 8월 9일 피고 조달청과 다수공급자계약을 체결하고 수요기관에 플로어링보드를 납품해왔습니다. 2019년 11월 27일 조달청 산하 조달품질원이 원고의 플로어링보드 직접생산 여부에 대한 조사를 진행했습니다. 이 조사 결과와 원고가 작성한 확인서에 근거하여, 주식회사 B는 2023년 5월 22일 원고가 C초등학교 등 총 164건의 납품에서 해외 완제품을 구매하여 납품했다고 판단하여 원고의 직접생산 확인을 모두 취소했습니다. 이를 근거로 피고 조달청장은 2023년 6월 29일 원고에게 국가계약법 제27조 제1항 제4호에 따라 8개월의 입찰참가자격 제한 처분을 내렸습니다. 원고는 이 처분이 위법하다며 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 피고의 입찰참가자격 제한 처분이 행정절차법상 사전통지 의무를 위반했는지 여부입니다. 둘째, 직접생산 여부 조사를 조달청 산하 조달품질원이 진행한 것이 절차적으로 위법한지 여부입니다. 셋째, 원고가 실제로 플로어링보드 직접생산 의무를 위반하여 해외 완제품을 납품했는지 여부입니다. 넷째, 피고의 처분이 재량권을 일탈·남용한 것인지 여부입니다. 다섯째, 피고가 장기간 처분 권한을 행사하지 않아 실권의 법리에 위배되는지 여부입니다.

법원의 판단

법원은 원고의 청구를 기각하고 소송비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다. 즉, 피고 조달청장의 8개월 입찰참가자격 제한 처분은 적법하다고 판단했습니다.

결론

법원은 먼저 사전통지에 대해, 원고가 사전통지서 기재 내용과 선행 처분 등을 통해 처분 원인이 되는 사실을 충분히 알 수 있었으므로 절차적 위법이 없다고 보았습니다. 다음으로 이 사건 조사를 조달품질원이 한 것에 대해서는 조달청장의 품질관리업무 범위 내에 있으며 조달청 소속기관이 수행한 것이므로 절차적 위법이 없다고 판단했습니다. 실체적 위법성 여부에 대해서는 원고가 직접생산 의무 위반을 스스로 인정한 확인서의 증거가치가 높고, 수입한 세번부호 4409번 목재가 직접생산 요건을 충족할 수 없는 완제품에 해당한다고 보아 원고가 직접생산 의무를 위반했다고 판단했습니다. 재량권 일탈·남용 여부에 대해서는 직접생산 조건 위반이 계약 질서를 훼손하는 행위이며, 피고가 감경 규정을 적용하여 제한 기간을 1/3 감경했으므로 처분이 현저히 부당하다고 볼 합리적인 이유가 없다고 판단했습니다. 마지막으로 실권의 법리 위배 주장에 대해서는 피고가 원고에게 처분을 하지 않을 것이라는 공적인 견해를 표명했다거나 신뢰를 주었다고 볼 수 없고, 단지 뒤늦게 처분 절차를 개시했다는 사정만으로 정당한 기대가 생겼다고 보기 어려우며, 공익상 필요가 원고의 불이익보다 크다고 보아 이 주장 또한 이유 없다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련하여 다음의 법령 및 법리가 적용되었습니다.

1. 행정절차법 제21조 제1항: 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때에는 미리 당사자에게 처분하려는 원인이 되는 사실, 처분의 내용 및 법적 근거 등을 통지해야 합니다. 이는 당사자의 방어권 행사를 보장하기 위함인데, 사전통지서에 구체적인 사실이 명시되지 않았더라도 당사자가 전체적인 과정을 통해 처분 원인을 충분히 알 수 있었다면 절차상 위법이 아니라고 봅니다.
2. 구 ｢국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률｣(2020. 6. 9. 법률 제17339호로 개정되기 전의 것) 제27조 제1항 제4호, 같은 법 시행령(2021. 7. 6. 대통령령 제31864호로 개정되기 전의 것) 제76조, 같은 법 시행규칙(2021. 7. 6. 기획재정부령 제859호로 개정되기 전의 것) 제76조 [별표2]: 국가에 사기나 부정한 행위로 손해를 끼친 자에 대해 일정 기간 입찰참가자격을 제한할 수 있도록 규정하고 있습니다. 손해액 10억 원 미만의 경우 1년의 제한 기간을 정하며, 위반행위의 동기, 내용, 횟수 등을 고려하여 1/2 범위에서 감경할 수 있는 재량권을 부여합니다.
3. 구 ｢조달사업에 관한 법률｣(2020. 3. 31. 법률 제17153호로 전부개정되기 전의 것) 제18조 제1항: 조달청장은 조달물자의 품질향상을 위하여 제조업체의 직접생산 여부 확인을 위한 생산시설, 인력 등의 점검을 포함한 품질관리업무를 수행할 수 있도록 규정하고 있습니다. 이는 조달청 소속기관인 조달품질원이 관련 조사를 수행하는 근거가 됩니다.
4. 행정기본법 제12조 제2항 (실권의 법리): 행정청이 권한 행사의 기회가 있었음에도 장기간 권한을 행사하지 않아 국민이 그 권한이 행사되지 않을 것이라고 믿을 만한 정당한 사유가 있는 경우, 원칙적으로 그 권한을 행사해서는 안 된다는 법리입니다. 다만, 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우는 예외로 합니다. 권리자가 권리를 행사하지 않을 것이라는 상대방의 신뢰를 보호하는 것이 신의성실의 원칙에 부합할 때 적용됩니다.
5. ｢중소기업자간 경쟁제품 직접생산 확인기준｣ (중소기업청 고시 제2015-70호 등): 플로어링보드의 직접생산 정의와 필수 생산 공정을 규정합니다. 2017년 개정 고시에서는 '2차가공→절단→제품검사→포장'을 필수 공정으로 명시하며, 제재목 등을 몰딩기와 테노너를 이용하여 홈·사이드·엔드 가공(2차 가공)하는 것을 중요하게 보았습니다. 세번부호 4409번 목재는 이미 일부 가공이 이루어진 것으로 보아 직접생산 요건을 충족하기 어렵다고 판단했습니다.

참고 사항

직접생산 확인을 받은 업체는 계약 조건에 명시된 직접생산 의무를 철저히 이행해야 합니다. 직접생산 기준은 고시 개정 등으로 변경될 수 있으므로, 항상 최신 기준을 확인하고 준수해야 합니다. 직접생산 여부 조사 과정에서 사실과 다른 확인서 등을 작성하는 경우, 추후 관련 처분의 중요한 증거자료가 될 수 있으므로 신중하게 대응해야 합니다. 행정청의 처분은 관련 법령에 따라 정당한 절차를 거쳐 진행된 것이라면, 단순히 조사 시점부터 처분 시점까지의 시간 경과만으로 실권의 법리가 적용되어 처분이 취소되기는 어렵습니다. 특히 공익적 필요성이 큰 경우에는 더욱 그러합니다. 입찰참가자격 제한 처분과 같은 제재적 처분은 법령상 감경 사유가 있더라도, 위반행위의 동기, 내용, 횟수, 위반의 정도 등을 종합적으로 고려하여 결정되므로, 처분 기준에 따른 감경이 이루어진 경우 재량권 일탈·남용으로 인정받기 어렵습니다. 직접생산 기준을 위반하여 물품을 납품하는 행위는 계약 질서를 훼손하고 국내 제조업체를 보호하려는 제도 취지를 해치는 것으로 보아 엄격하게 판단될 수 있습니다.