기타 부동산 · 행정
원고는 개발제한구역 내 국유지에 수소·전기차 충전소 설치를 위해 토지 사용을 신청했으나 피고인 한국토지주택공사가 불허가 처분을 내렸습니다. 원고는 이 처분이 절차상 위법하고 재량권을 일탈·남용했다고 주장하며 처분 취소를 청구했지만 법원은 원고의 청구를 기각하며 피고의 처분이 적법하다고 판단했습니다.
원고는 서울 강동구의 개발제한구역 내 국유지 1,370㎡를 수소·전기차 충전소 용도로 5년간 사용하기 위해 한국토지주택공사에 대부 신청을 했습니다. 이 토지는 국가가 개발제한구역 보존 목적으로 매수한 행정재산으로, 한국토지주택공사가 관리를 위탁받고 있었습니다. 한국토지주택공사는 원고의 신청을 불허했고, 원고는 이 불허가 처분이 절차적으로 문제가 있고, 개발제한구역 내에 수소·전기차 충전소 설치가 허용되어야 하는 예외 규정 및 친환경자동차법의 취지에 비추어 재량권을 남용한 것이라고 주장하며 소송을 제기했습니다.
피고의 국유토지 사용 불허가 처분이 행정절차법상 이유 제시 의무를 위반한 절차상 하자가 있는지, 개발제한구역 및 국유재산 관련 법령에 비추어 재량권의 일탈·남용에 해당하는지 여부가 이 사건의 쟁점이었습니다.
법원은 원고의 청구를 기각하며 피고가 원고에게 내린 개발제한구역 매수토지 사용불허가 처분은 적법하다고 판결했습니다. 소송 비용은 원고가 부담하도록 했습니다.
법원은 피고가 처분 당시 구체적인 이유를 제시하지 않았더라도 원고가 이미 그 불허가 이유를 충분히 인지하고 있어 행정구제 절차 진행에 지장이 없었으므로 절차상 하자가 없다고 보았습니다. 또한, 피고의 처분이 개발제한구역법, 친환경자동차법, 국가균형발전법 등 상위 법령의 목적에 위배되지 않으며, 개발제한구역의 보존 가치를 유지하려는 목적에 따라 재량권을 행사한 것으로 보았고 원고가 재량권 일탈·남용을 증명하지 못했다고 판단했습니다.
이 사건에서는 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법, 국가균형발전 특별법, 환경친화적 자동차의 개발 및 보급 촉진에 관한 법률, 국유재산법, 행정절차법 등이 주요 관련 법령으로 적용되었습니다.
행정절차법 제23조 제1항 (처분 이유 제시 의무): 행정청은 처분을 할 때 그 근거와 이유를 제시해야 하지만, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어졌는지 충분히 알 수 있었다면, 처분서에 구체적으로 명시되지 않았더라도 절차상 하자로 보지 않을 수 있습니다. 법원은 원고가 이전에 유사한 신청과 국토교통부 질의를 통해 피고의 불허가 이유(내부 관리지침)를 인지하고 있었으므로, 별도의 이유 제시가 없었더라도 절차적 하자는 아니라고 판단했습니다.
국유재산법 제30조 제1항 (행정재산 사용허가): 국유재산은 그 용도나 목적에 장애가 되지 않는 범위 내에서 사용허가를 할 수 있으며, 특히 보존용 재산은 보존목적의 수행에 필요한 범위에서만 사용허가가 가능합니다. 이 사건 토지는 개발제한구역 보존 목적으로 매수된 행정재산이므로, 수소·전기차 충전소 설치가 보존 목적에 부합하는지 여부가 중요하게 검토되었습니다.
국가균형발전 특별법 제33조 제3항 및 시행령 제35조 제1항 (회계 재산 임대): 개발제한구역 보존 목적 달성을 위해 매수한 토지는 국가균형발전 특별회계의 재산으로 귀속되며, 이러한 재산을 임대할 때는 그 재산의 용도 또는 개발제한구역을 지정한 목적에 장애가 되지 아니하는 범위에서 임대해야 합니다. 법원은 피고가 개발제한구역 지정 목적 범위 내에서 사용 허가를 해야 한다고 보았습니다.
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조 제1항 제1호 다목 (개발제한구역 내 행위 허가): 이 법에 따르면, 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지해야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설(대통령령으로 정하는 시설)은 시장·군수·구청장의 허가를 받아 설치할 수 있습니다. 수소연료공급시설이 그 예로 열거될 수 있지만, 해당 시장·군수·구청장이 개발제한구역 내 입지가 필요하다고 인정했음을 원고가 입증하지 못했습니다.
환경친화적 자동차의 개발 및 보급 촉진에 관한 법률 제11조의3 제1항 (친환경차 충전시설 국유재산 대부/사용허가): 이 규정은 국가 또는 지방자치단체가 친환경차 충전시설 보급·확대 사업을 위해 필요하다고 인정하면 국유재산을 「국유재산법」에도 불구하고 수의계약으로 대부하거나 사용 허가할 수 있다고 명시합니다. 그러나 법원은 이 규정이 일반 경쟁입찰의 예외로서 수의계약을 허용하는 것일 뿐, 해당 사업자에게 사용 허가를 할 의무를 부여하는 것은 아니라고 해석했습니다.
행정규칙의 법적 효력: 행정기관 내부의 업무처리지침이나 법령의 해석·적용 기준을 정한 행정규칙은 특별한 사정이 없는 한 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 효력이 없습니다. 따라서 '개발제한구역 토지매수 및 관리지침'이 상위 법령의 규정과 입법 목적에 부합하지 않는다면, 이 지침에 근거한 처분이라도 그 적법성을 상위 법령에 따라 판단해야 합니다. 법원은 피고의 처분 적법성 여부를 상위법령인 국가균형발전법 및 시행령의 규정과 입법 목적에 따라 판단했습니다.
재량행위에 대한 사법심사: 행정청의 재량행위에 대한 법원의 심사는 재량권의 일탈·남용 여부에 한정됩니다. 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등이 판단 대상이며, 행정청이 재량권이 없다고 오인하여 공익과 불이익을 전혀 비교형량 하지 않은 재량권 불행사도 재량권 일탈·남용에 해당합니다. 재량권 일탈·남용에 대한 증명책임은 이를 주장하는 당사자에게 있습니다. 법원은 원고가 피고의 판단이 재량권을 일탈·남용했다고 볼 만한 증거를 충분히 제시하지 못했다고 판단했습니다.
개발제한구역 내 국유재산 사용 신청 시에는 행정청의 처분 이유가 명확히 제시되지 않더라도 이전에 유사한 신청이나 질의를 통해 이미 그 이유를 알고 있었다면 절차상 하자 주장이 받아들여지기 어렵습니다. 개발제한구역 내 시설 설치는 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하며 해당 지역에 입지해야만 기능과 목적이 달성되는 시설이어야 하고, 관할 지자체의 인정을 받아야 합니다. 단순히 친환경 시설이라는 이유만으로 모든 개발제한구역 내 설치가 허용되는 것은 아닙니다. 국유재산의 사용 허가는 해당 재산의 용도나 목적(특히 보존용 재산의 경우 보존 목적)에 장애가 되지 않는 범위 내에서만 가능하며, 행정청에는 상당한 재량이 허용됩니다. 재량권 일탈·남용을 주장하려면 해당 처분이 사실오인, 비례·평등 원칙 위배 등 명백한 위법이 있음을 구체적으로 증명해야 합니다. 내부 지침이나 훈령 같은 행정규칙은 상위 법령에 위배될 경우 법적 효력이 없으며, 처분의 적법성은 상위 법령의 규정과 입법 목적에 따라 판단됩니다.
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