행정
국토교통부장관이 대구 수성구 일원 약 89만 ㎡를 공공주택지구로 지정 고시하자 해당 지역의 토지 소유자 25명이 이 처분이 위법하다며 취소를 요청했습니다. 토지 소유자들은 공공주택지구 내에 공공주택과 무관한 시설 부지가 포함되어 있으며 대구의 주택 공급이 충분하여 공익성이 부족하고 비례원칙에 어긋난다고 주장했으나 법원은 이를 기각했습니다.
2019년 1월 2일, 국토교통부장관은 국토교통부고시 Z로 대구 수성구 AA동, AB동 일원 896,789㎡를 'AC 공공주택지구'로 지정·고시했습니다. 이 지구에 토지를 소유하고 있던 주식회사 A를 비롯한 25명의 원고들은 해당 처분이 위법하다고 주장하며 취소를 구했습니다. 원고들은 크게 두 가지 이유를 들었습니다. 첫째, 공공주택지구 토지이용계획(안)에 AE 이전부지, AF타운 건설을 위한 상업·업무시설부지, 일반분양부지 등이 포함되어 있고 공공주택부지는 없거나 적다는 점을 지적했습니다. 이들은 이러한 시설들이 공공주택사업과 무관한 별개의 공익사업으로, '토지보상법'에 따른 사업인정을 받아야 하며 이 사건 처분은 공공주택건설사업을 가장한 AE 이전 및 AF타운 건설사업을 위한 것이라고 주장했습니다. 둘째, 대구광역시의 주택보급률이 2016년 기준 103.3%로 높고 공공주택 공급도 충분한데, 이 지구 전체 면적의 약 12%(107,756㎡)만이 공공주택부지로 조성된다는 점을 들었습니다. 또한 이 지구 외에도 여러 개발사업이 진행 중이어서 이 사건 처분으로 달성하려는 공익이 없거나 크지 않다고 주장했습니다. 반면, 지구 전체 면적의 87%가 넘는 개발제한구역 780,369㎡가 해제되고, 토지 수용으로 소유권을 상실하며, 원고 주식회사 A가 진행하던 타운하우스 건설사업이 중단되는 등 중대한 불이익이 발생하므로 비례원칙에 반하는 재량권 일탈·남용이라고 주장했습니다.
원고들의 청구를 모두 기각한다. 소송비용은 원고들이 부담한다.
법원은 공공주택 특별법에 따라 공공주택지구 내에 공공청사 이전 부지나 상업·업무용 부지 등 다양한 목적의 토지를 조성하고 공급할 수 있다고 보았습니다. 또한 공공주택지구 지정 자체가 토지보상법에 따른 '사업인정'을 포함하므로 별도의 사업인정은 필요 없다고 판단했습니다. 비례원칙 위반 주장에 대해서는 대구 및 수성구의 주택 공급 필요성이 크고, 개발제한구역 해제가 관련 법규에 따라 적절히 이루어졌으며, 환경영향평가와 저감 방안이 수립되었음을 인정했습니다. 토지 소유자들의 사익 제한은 향후 정당한 보상을 통해 보전될 수 있으므로 수인할 수 있는 정도라고 보아 재량권 일탈·남용이 아니라고 판단했습니다.
공공주택 특별법은 공공주택지구의 지정, 공공주택사업의 종류, 지구계획 수립 및 토지 공급 등에 관한 주요 내용을 규정하고 있습니다. 특히, 제6조 제1항에 따라 국토교통부장관이 공공주택지구를 지정할 수 있고, 제12조 제4항 및 제13조에 따라 공공주택지구로 지정·고시되면 국토계획법상 도시지역으로의 용도지역 변경, 도시·군계획시설 결정, 지구단위계획구역 지정·변경 등이 확정되거나 승인된 것으로 간주됩니다. 또한, 제32조 제1항, 제2항 및 구 시행령 제24조 제1항, 제5항 제2호에 따라 공공청사, 상업시설용지 등 주택건설용지 외의 토지도 지구계획에서 정한 바에 따라 공급할 수 있으며, 공공시설용지는 수의계약으로도 공급 가능함을 명시하고 있습니다. 이는 공공주택지구가 단순히 주택 건설만을 위한 것이 아니라, 도시 기능의 일부로서 공공·상업 시설을 포함할 수 있음을 의미합니다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법)은 도시·군기본계획, 도시·군관리계획 및 지구단위계획 등 국토의 계획 및 이용에 관한 전반적인 사항을 다룹니다. 제2조 제6호, 제7호에 따르면 기반시설에 공공청사가 포함되며, 제51조 제1항 제8호의3 및 구 시행령 제43조 제2항 제1호는 공공청사 등 시설 이전을 위한 지구단위계획구역 지정을 가능하게 합니다. 공공주택 특별법에 따른 지구계획 승인은 국토계획법상 도시·군관리계획의 결정으로 간주됩니다. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(토지보상법)은 공익사업을 위한 토지 수용 및 보상 절차를 규정합니다. 공공주택 특별법 제27조 제2항에 따라 공공주택지구 조성사업은 토지보상법상 토지 등을 취득하거나 사용할 수 있는 공익사업에 해당하며, 공공주택 특별법에 따라 주택지구가 지정·고시된 때에는 토지보상법 제20조 제1항, 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 봅니다. 즉, 공공주택지구 지정 자체가 사업인정의 효과를 가지므로 별도의 사업인정은 필요 없습니다. 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제3조 제1항 및 공공주택 특별법 제22조 제1항, 제2항은 개발제한구역을 해제하여 주택지구로 지정할 수 있는 조건을 제시합니다. 이는 주택 수급 등 지역 여건을 감안하여 불가피한 경우 보전가치가 낮은 개발제한구역을 활용할 수 있도록 합니다. 행정계획의 재량권 및 이익형량 원칙은 행정 주체가 구체적인 행정계획을 입안·결정할 때 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지지만, 관련 당사자들의 이익을 공익과 사익, 공익 상호간, 사익 상호간 정당하게 비교·교량해야 한다는 제한이 있다는 법리입니다. 만약 이익형량을 전혀 하지 않거나, 고려 대상 사항을 누락하거나, 형량이 정당성과 객관성이 결여된 경우 해당 행정계획 결정은 위법하게 될 수 있습니다 (대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두21464 판결 등).
공공주택지구 지정 시에는 단순히 주택 건설을 넘어 종합적인 도시 기능을 고려하여 다양한 시설을 포함할 수 있습니다. 예를 들어 공공청사, 상업·업무시설 등은 공공주택 특별법 및 국토계획법에 따라 공공주택지구 계획에 포함될 수 있으며, 이는 합법적인 개발 계획의 일부로 간주될 수 있습니다. 공공주택지구로 지정되면 해당 사업은 토지보상법상 공익사업으로 인정되어 별도의 사업인정 절차 없이 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있게 됩니다. 따라서 개별 시설의 사업인정 필요 여부를 따지기보다는 전체 지구의 공익적 목적과 합법성이 중요합니다. 행정계획의 적법성을 판단할 때는 행정기관이 공익과 사익을 정당하게 비교하고 형량했는지 여부가 핵심입니다. 단순히 내 재산권이 침해된다고 느끼는 것을 넘어, 행정기관이 지역 주택 수요, 노후 주택 비율, 1~2인 가구 증가 추이 등 객관적인 데이터를 바탕으로 주택 공급의 필요성을 충분히 검토했는지, 개발제한구역 해제 시 환경 보전 가치 평가 및 환경 영향 저감 대책을 충분히 세웠는지 등을 살펴보아야 합니다. 이러한 절차가 적절히 이루어졌다면 광범위한 행정 재량권이 인정될 수 있습니다. 개발제한구역이 해제될 때는 보전가치가 낮은 지역을 우선적으로 해제하며, 생태·환경영향평가를 통해 환경훼손을 최소화하고 훼손지 복구사업 등의 계획을 포함합니다. 따라서 개발제한구역 해제 자체만으로 위법하다고 단정하기는 어렵습니다. 개인의 재산권 침해에 대해서는 향후 수용 및 사용에 대한 정당한 보상이 이루어질 예정임을 고려하여, 사익 제한이 수인할 수 없는 정도에 이르지 않는다고 판단될 수 있습니다.
