무허가 건물 이행강제금 부과에 대한 다툼

원고 A는 자신이 소유한 무허가, 미등기 건물에 대해 피고 서울특별시 관악구청장이 2011년부터 2016년까지 반복적으로 부과한 이행강제금이 위법하다며 무효확인 소송을 제기했습니다. 원고는 시정명령 절차 흠결, 사전 의견 청취 누락, 위법사항 시정 지위 상실, 처분사유 및 불복 방법 설명 부족, 시정명령 이행조치 통보 및 계고 절차 흠결, 처분서 송달 부적법 등 여러 절차적 하자를 주장했습니다. 법원은 2011년 및 2016년 이행강제금 부과처분에 대해서는 송달 절차상 중대하고 명백한 하자가 있어 무효임을 인정했으나, 2012년부터 2015년까지의 이행강제금 부과처분에 대해서는 원고의 주장을 받아들이지 않아 유효하다고 판단했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 서울 관악구 B 토지 위의 무허가, 미등기 건물의 소유자로 이행강제금 부과처분의 무효 확인을 구한 당사자
• 피고 서울특별시 관악구청장: 원고 A에게 위반 건축물에 대한 이행강제금을 부과한 행정청

분쟁 상황

원고는 무허가, 미등기 건물에 대한 이행강제금을 여러 해에 걸쳐 부과받았고, 이에 대해 행정청의 처분 절차가 위법하다고 주장하며 무효를 다투었습니다. 핵심 쟁점은 행정처분 고지 및 송달의 적법성, 그리고 이행강제금 부과를 위한 사전 절차의 반복 필요성 여부였습니다.

핵심 쟁점

반복적인 이행강제금 부과 시 매번 시정명령이나 사전 의견청취 절차를 다시 거쳐야 하는지 여부, 건물 소유자가 법원 판결로 인해 건물 철거 의무를 부담하게 된 경우에도 위법사항 시정 지위를 유지하는지 여부, 이행강제금 부과처분의 사유 설명 및 불복 방법 고지가 적법하게 이루어졌는지 여부, 특히 시정명령 이행조치 통보, 계고 및 이행강제금 부과처분서의 송달(특히 공시송달)이 행정절차법에 따라 적법하게 이루어졌는지 여부

법원의 판단

1. 피고가 원고에게 2012년 1월 30일 부과한 12,725,980원의 이행강제금 부과처분 및 2017년 3월 2일 부과한 7,956,970원의 이행강제금 부과처분은 모두 무효임을 확인합니다.
2. 원고의 나머지 청구(2013년, 2014년, 2015년 이행강제금 부과처분 무효 확인)는 모두 기각합니다.
3. 소송비용 중 3분의 2는 원고가, 나머지는 피고가 부담합니다.

결론

법원은 이행강제금의 반복 부과 시 최초의 시정명령 이후에는 별도의 시정명령이나 의견청취 절차를 선행할 필요는 없다고 판단했습니다. 그러나 시정명령 이행조치 통보 및 계고는 이행강제금을 부과할 때마다 매번 이루어져야 하며 그 송달이 적법하지 않으면 해당 부과처분은 무효가 될 수 있다고 보았습니다. 2011년 이행강제금 부과처분은 원고의 회사 동료라는 K이 서류를 수령했으나 K이 적법한 송달수령권자로 볼 수 없어 송달이 부적법하므로 무효입니다. 2016년 이행강제금 부과처분은 피고가 원고의 변경된 주민등록상 주소지를 확인하지 않고 이전 주소지로 송달을 시도한 뒤 곧바로 공시송달을 진행하여 공시송달 절차가 적법하지 않으므로 무효입니다. 반면 2012년, 2013년, 2015년 이행강제금 부과처분은 피고가 원고의 송달 가능한 주소를 조사하기 위한 선량한 관리자로서의 주의의무를 다한 후 공시송달한 것이므로 적법하다고 판단했습니다. 또한 2014년 이행강제금 부과처분은 원고의 형제가 적법하게 수령했으므로 유효하다고 보았습니다. 위법사항을 시정할 수 있는 지위 상실 주장, 처분사유 및 불복 방법 설명 부족 주장은 받아들여지지 않았습니다.

연관 법령 및 법리

1. 건축법 제79조 제1항 (위반 건축물에 대한 조치)​: 허가권자는 위반 건축물에 대해 건축주 등에게 시정명령을 할 수 있으며, 이를 이행하지 않으면 이행강제금을 부과할 수 있습니다. 법원은 반복적인 이행강제금 부과 시 최초의 시정명령으로 충분하다고 해석했습니다.
2. 건축법 제80조 제1항, 제3항, 제4항 (이행강제금의 부과)​: 허가권자는 시정명령을 받은 자가 이를 이행하지 않을 경우, 상당한 이행기간을 정하여 이행강제금을 부과할 수 있으며, 이행강제금을 부과하기 전에 미리 문서로 계고(警告)해야 합니다. 또한 최초 시정명령일 기준으로 1년에 2회 이내로 반복하여 부과할 수 있습니다. 법원은 반복 부과 시에도 매번 시정명령 이행조치 통보와 계고 절차를 거쳐야 한다고 보았습니다.
3. 행정절차법 제14조 제1항, 제2항, 제4항 (송달)​: 송달은 우편, 교부, 정보통신망 등을 통해 이루어지며, 송달받을 자의 주소 등으로 해야 합니다. 교부 송달 시에는 수령확인서를 받고, 만약 당사자가 없을 경우 사무원, 피용자, 동거인 등 사리를 분별할 지능이 있는 사람에게 교부할 수 있습니다. 송달받을 자의 주소를 통상의 방법으로 확인할 수 없거나 송달이 불가능한 경우에만 공시송달(관보, 공보, 게시판, 일간신문, 인터넷 공고)을 할 수 있습니다. 법원은 공시송달은 보충적인 방법이며, 행정청이 선량한 관리자의 주의를 다해 주소를 조사했음에도 알지 못하거나 송달이 불가능한 경우에만 적법하다고 보았습니다.
4. 행정절차법 제15조 제1항 (송달의 효력 발생)​: 송달은 해당 문서가 송달받을 자에게 도달됨으로써 효력이 발생합니다. 부적법한 송달은 처분의 효력을 발생시키지 않아 무효가 됩니다.
5. 행정처분 무효 확인 법리: 행정처분이 당연무효가 되려면 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백해야 합니다. 송달이 부적법한 경우 처분은 무효가 됩니다.
6. 송달의 적법성에 관한 증명책임: 행정처분의 무효확인을 구하는 소송에서 송달이 이루어지지 않았다는 점은 원칙적으로 이를 주장하는 원고에게 증명책임이 있지만, 공시송달의 적법성에 대해서는 처분청이 증명해야 합니다.

참고 사항

행정청으로부터 이행강제금 부과처분 등 중요한 행정처분을 받게 되는 경우, 송달받은 서류의 내용을 꼼꼼히 확인하고 송달 방식의 적법성을 살펴보는 것이 중요합니다. 주민등록 주소지 변경 등 본인의 인적사항이나 거주지에 변동이 있을 경우, 행정청에 정확하고 최신 정보를 알리는 것이 행정처분 관련 서류를 적법하게 송달받는 데 도움이 됩니다. 반복적으로 이행강제금이 부과되는 경우에도 최초의 시정명령은 한 번으로 충분하지만, 그 이후의 이행강제금 부과를 위한 시정명령 이행조치 통보와 계고는 매번 이루어져야 하며, 이 서류들이 적법하게 송달되지 않았다면 해당 이행강제금 부과처분은 무효가 될 수 있습니다. 행정처분 무효확인 소송에서 송달의 적법성에 대한 증명책임은 원칙적으로 무효를 주장하는 당사자에게 있지만, 공시송달의 적법성에 대해서는 행정청이 증명해야 할 책임이 있습니다. 만약 행정청이 공시송달을 진행했다면, 해당 행정청이 수령인의 주소를 확인하기 위해 '선량한 관리자로서의 주의의무'를 다했는지를 따져볼 필요가 있습니다.