C지구 공공주택지구 계획 승인 취소 항소 사건

원고 A는 자신의 토지에 위치한 LPG/수소 충전소를 포함하여 C 공공주택지구의 지구계획이 승인된 것에 불복하여 국토교통부장관을 상대로 지구계획 승인 취소 소송을 제기했습니다. 주요 쟁점은 지구계획 승인에 따라 결정된 '훼손지 복구사업지역' 선정의 적법성과 이 사건 토지를 훼손지 복구용지로 편입하는 과정에서의 이익형량 문제였습니다. 제1심 법원은 원고의 청구를 기각했고, 항소심 법원 역시 원고의 주장을 모두 받아들이지 않고 원고의 항소를 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 부천시 소재 토지에 LPG/수소 충전소를 운영하던 토지 소유자 및 사업자
• 피고 국토교통부장관: C 공공주택지구 지정 및 지구계획 승인 처분을 한 행정기관
• 피고보조참가인 한국토지주택공사: C 공공주택지구조성사업의 시행자

분쟁 상황

피고 국토교통부장관은 2020년 5월 27일 C 공공주택지구를 지정하고, 2021년 11월 30일 이 지구에 대한 지구계획을 승인했습니다. 이 지구계획은 원고 A가 부천시에서 LPG/수소 충전소를 운영하던 토지를 포함하여 근린공원으로 조성하는 내용을 담고 있었습니다. 이에 원고 A는 자신의 충전소가 구 개발제한구역법상 존치 가능한 건축물에 해당하고, 충전소 철거로 막대한 경제적 손해를 입게 되는 등 이익형량에 중대한 하자가 있다고 주장하며 이 사건 지구계획 승인 처분의 취소를 구하는 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

이 사건 공공주택지구 지구계획 승인 중 원고 소유 토지에 관한 부분이 다음과 같은 이유로 위법한지에 대한 여부입니다. 첫째, 복구사업지역(훼손지)으로 지정된 'U체육공원'과 'V근린공원'이 구 개발제한구역법상 훼손지 요건을 충족하는지 여부. 둘째, 공공주택지구로 지정된 토지(원고 소유 토지)를 훼손지 복구용지로 결정하는 것이 적법한지 여부. 셋째, 지구계획 승인 과정에서 이 사건 충전소의 존치 필요성과 원고의 사익이 충분히 고려되지 않아 재량권을 일탈·남용하였는지 여부.

법원의 판단

항소심 법원은 원고의 항소를 기각하고, 보조참가로 인한 비용을 포함한 항소비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다.

결론

법원은 원고의 주장들을 모두 받아들이지 않았습니다. 첫째, 'U체육공원'과 'V근린공원'이 부천시 내 개발제한구역에 위치하며, 도시계획시설 결정 후 장기간 미집행 상태였으므로 '공원으로 조성이 시급한 곳'이라는 훼손지 요건을 충족한다고 보았습니다. 둘째, 구 공공주택 특별법과 구 개발제한구역법의 목적은 다르나 공공주택지구 지정 시 개발제한구역 해제 및 훼손지 복구 계획 절차가 준수되어야 하며, 공공주택 특별법상 지구계획 승인으로 개발제한구역 해제를 위한 도시·군관리계획 결정이 의제되므로 별도의 훼손지 선정 절차가 필요하지 않다고 판단했습니다. 공공주택지구 내 토지를 훼손지 복구용지로 선정하는 것이 가능하다는 입장입니다. 셋째, 이 사건 토지가 공원 부지에 포함되어 충전소를 철거하는 행정청의 판단이 현저하게 불합리하다고 볼 수 없으며, 대규모 공공주택 개발과 공원 조성의 공익이 원고의 사익보다 크다고 보아 재량권 일탈·남용이 없다고 판단했습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건은 주로 '구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법'(구 개발제한구역법)과 '구 공공주택 특별법'의 해석 및 적용에 관한 것입니다.

1. 구 개발제한구역법 제4조 제4항 (훼손지 복구계획)​ 이 조항은 개발제한구역을 해제할 때, 해제대상지역 면적의 10~20% 범위 내에서 훼손된 지역을 복구하도록 의무화하고 있습니다. 훼손지에는 건축물 등이 밀집되어 녹지 기능이 어려운 곳(제1호) 외에, '국토의 계획 및 이용에 관한 법률'(국토계획법)에 따라 결정된 공원으로서 녹지 복원 또는 기능 제고가 시급한 곳(제2호)도 포함됩니다. 법원은 이 조항의 취지가 '도시' 단위의 자연환경 보전을 목적으로 하므로, 복구사업지역이 해제대상지역과 인접해 있지 않더라도 같은 시·군 내에 있다면 훼손지로 포함될 수 있다고 해석했습니다. 또한, 도시계획으로 결정된 공원이라도 물리적으로 조성 공사가 완료되지 않았다면 '조성이 시급한 곳'에 해당한다고 보아 미집행 공원을 훼손지에 포함한 처분이 적법하다고 판단했습니다.

2. 구 개발제한구역법 시행령 제2조의2 제2항 (복구사업지역 요건)​ 복구사업지역은 해제대상지역이 속한 개발제한구역 내에 있어야 하며, 복구함으로써 개발제한구역 지정 목적 달성 효과가 크고 도시민 여가 활용을 위한 접근성이 좋아야 합니다. 법원은 미집행 공원들이 모두 부천시 내 개발제한구역에 위치하므로 이 요건을 충족한다고 보았습니다.

3. 구 공공주택 특별법 제22조 (개발제한구역법 적용 특례)​ 이 조항은 국토교통부장관이 개발제한구역을 공공주택지구로 지정할 수 있으며, 주택지구에 대한 지구계획을 승인·고시한 때에는 개발제한구역 해제를 위한 도시·군관리계획 결정이 있는 것으로 본다고 규정합니다. 법원은 공공주택 특별법상 '주택지구'는 공공주택 공급을 위해 필요한 지역을 의미하며, '개발제한구역 해제대상지역'과 반드시 동일한 개념은 아니라고 해석했습니다. 지구계획 승인은 개발제한구역 해제를 위한 도시·군관리계획 결정 전체를 의제하므로, 훼손지 복구용지 선정 역시 그 범위에 포함되어 별도의 복구계획 결정이 불필요하다고 판단했습니다.

4. 행정청의 재량권 및 이익형량의 원칙 행정청이 공공사업을 추진하는 과정에서 특정 토지를 편입하거나 제외할지는 폭넓은 재량권에 속합니다. 법원은 행정청의 재량적 판단이 현저하게 불합리하거나 비례의 원칙(공익과 사익의 균형)을 위반했는지 여부를 심리합니다. 이 사건에서는 충전소를 철거하고 해당 부지를 공원 조성에 포함하는 결정이 공공주택 개발 및 녹지 공간 확보라는 공익 목적에 부합하며, 원고의 사익 침해보다 공익이 더 크다고 판단하여 행정청의 재량권 일탈·남용이 없다고 결론 내렸습니다.

참고 사항

공공주택지구 지정이나 개발제한구역 해제와 같은 대규모 개발사업으로 인해 개인의 토지나 사업장이 편입되는 경우, 관련 법령의 복잡한 체계를 이해하는 것이 중요합니다. 개발제한구역법상 '훼손지 복구사업지역' 선정 기준이나 공공주택 특별법과의 연계 조항에 대해 면밀히 확인해야 합니다. 특히, '훼손지'의 개념이 단순히 훼손된 녹지뿐 아니라 도시계획상 미집행된 공원도 포함될 수 있다는 점을 고려해야 합니다. 행정처분에 대한 재량권 일탈·남용 여부를 다툴 때는, 해당 사업의 공익적 목적과 개인의 사익 침해 정도를 구체적인 사실관계와 증거를 바탕으로 비교 형량하는 것이 중요합니다. 미래에 대한 예측이 필요한 행정 판단의 영역에서는 행정청의 재량권을 폭넓게 인정하는 경향이 있으므로, 행정청의 판단이 현저히 불합리하다는 점을 입증할 충분한 근거를 마련해야 합니다.