도시계획시설 사업계획 변경 인가 거부 취소 항소 기각 사건

주식회사 A는 남양주시에서 도시계획시설사업을 추진하면서 사업시행기간 연장을 위한 실시계획 변경 인가를 남양주시에 신청했습니다. 그러나 남양주시는 주식회사 A가 사업 시행 기간 내에 토지 매입 및 공사 진행이 미흡하고 자금 조달이 불투명하다는 이유로 인가 신청을 거부했습니다. 이에 주식회사 A는 거부 처분이 부당하다며 취소 소송을 제기했으나 1심 법원에서 패소했고 항소심에서도 항소가 기각되었습니다. 법원은 주식회사 A가 사업시행 기간 내에 토지 대부분을 확보하지 못했고 자금 조달 계획도 불확실하여 거부 처분 사유가 정당하며, 신뢰보호나 비례의 원칙에 위배되지 않는다고 판단했습니다. 사업구역 내 토지 소유자인 H종중은 소송 결과에 대한 법률상 이해관계가 인정되어 피고보조참가인으로 허가되었습니다.

관련 당사자

• 주식회사 A (원고, 항소인): 남양주시에서 도시계획시설사업을 추진하려 했던 법인으로, 사업 실시계획 변경 인가 거부 처분에 불복하여 소송을 제기했습니다.
• 남양주시장 (피고, 피항소인): 주식회사 A의 도시계획시설사업 실시계획 변경 인가 신청을 거부한 행정기관의 장입니다.
• H종중 (피고보조참가인): 도시계획시설사업 구역 내에 토지를 소유하고 있으며, 주식회사 A와 토지 매매계약 관련 분쟁 중인 단체입니다.

분쟁 상황

주식회사 A는 남양주시 C 임야 일대에서 도시계획시설사업을 진행하기 위해 남양주시로부터 실시계획 인가를 받았습니다. 사업시행 기간 만료를 앞두고 주식회사 A는 사업시행 기간을 연장하는 내용의 변경 인가를 남양주시에 신청했으나, 남양주시는 이를 거부했습니다. 남양주시는 거부 사유로 주식회사 A가 최초 인가 이후 토지 매입 및 공사 진행이 미흡하고 자금 조달 상황이 불투명하다는 점을 들었습니다. 특히 사업구역 내 주요 토지 소유자인 H종중과의 토지 매매계약이 제대로 이행되지 않아 토지 확보에 어려움이 있었고, 이와 관련한 민사소송도 진행 중인 복잡한 상황이었습니다. 주식회사 A는 토지 매입 노력과 자금 조달 준비가 충분했고, H종중의 방해로 사업 진행이 지연된 것이라 주장하며 남양주시의 거부 처분이 위법하다고 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 도시계획시설사업 실시계획(변경)인가 거부 처분이 적법한지 여부입니다. 구체적으로는 거부 처분 사유가 존재하는지, 행정청의 재량권 일탈·남용(신뢰보호 원칙 및 비례의 원칙 위반)이 있었는지 여부가 다투어졌습니다. 둘째, 피고보조참가인 H종중의 보조참가가 적법한지 여부입니다. 셋째, 원고 주식회사 A에게 이 사건 거부 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는지 여부입니다.

법원의 판단

법원은 피고보조참가인 H종중의 보조참가를 허가하고, 원고 주식회사 A의 항소를 기각했습니다. 이에 따라 항소와 보조참가로 인한 모든 소송 비용은 원고 주식회사 A가 부담하게 되었습니다.

결론

법원은 먼저 H종중이 사업구역 내 토지 소유자로서 이 사건 처분이 취소될 경우 소유권이나 사용·수익권이 침해될 수 있으므로 소송 결과에 대한 법률상 이해관계가 있다고 판단하여 보조참가를 허가했습니다. 다음으로 원고의 법률상 이익에 대해, 비록 사업시행 기간이 도과하여 기존 인가가 실효되었더라도, 변경 인가가 새로운 인가로서의 효력을 가질 수 있고, 원고가 새로운 변경 인가를 신청하여 소송이 진행 중이므로 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 보았습니다. 그러나 본안 판단에서는, 원고가 사업시행 기간 동안 사업부지 전체의 1.4%만 소유권을 확보했으며, 나머지 토지들에 대한 매매계약 또한 잔금이 미지급되는 등 권원 확보가 불투명했고, 자금 조달 계획도 충분히 확보되지 않았다고 보아 거부 처분 사유가 존재한다고 판단했습니다. 또한 피고 남양주시장이 사업 추진을 독려하고 인가 취소 가능성을 알렸을 뿐, 기간 연장을 약속한 것으로 볼 수 없어 신뢰보호 원칙 위반이 아니라고 판단했습니다. 마지막으로 원고가 입을 불이익(약 100억 원 지출)이 공익(토지 소유자들의 재산권 보호 및 도시계획의 안정적 추진)보다 크다고 보기 어려우며, 원고가 새로운 인가를 신청하여 사업을 다시 추진할 수 있으므로, 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용했다고 볼 수 없다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

이 판결에서는 다음 법령과 법리가 적용되었습니다.

1. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 (약칭: 국토계획법)​ 제95조 제1항은 도시계획시설사업 시행자가 사업에 필요한 토지를 수용하거나 사용할 수 있도록 규정하여, 사업의 공공성을 전제로 토지 수용 권한을 부여하고 있습니다. 동법 제96조는 수용 및 사용에 관하여 이 법에 특별한 규정이 없으면 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률을 준용하도록 하여, 도시계획시설사업의 토지 취득 절차에 관한 기본 원칙을 제시하고 있습니다.
2. 행정소송법 제8조 제2항 및 민사소송법 제420조는 항소심 법원이 1심 판결의 이유를 인용할 수 있음을 규정하여 소송 절차의 효율성을 도모합니다.
3. 보조참가의 적법성 판단 기준은 대법원 2017. 6. 22. 선고 2014다225809 전원합의체 판결 등에 따라 '소송의 결과에 대한 법률상 이해관계'를 요구합니다. 이는 사실상·경제상 또는 감정상의 이해관계가 아니라, 판결의 기판력이나 집행력을 당연히 받거나, 적어도 판결을 전제로 법률상 지위가 결정되는 경우를 의미합니다. 본 사안에서는 사업구역 내 토지 소유자인 참가인의 토지 이용 관계에 직접적인 영향을 미치므로 법률상 이해관계가 인정되었습니다.
4. 도시계획사업 실시계획 인가의 실효 및 변경 인가의 효력에 관한 법리(대법원 1991. 11. 26. 선고 90누9971 판결, 대법원 2005. 7. 28. 선고 2003두9312 판결 등)는 도시계획사업 시행자가 정해진 사업시행 기간 내에 토지 취득 절차를 선행하지 않으면 실시계획 인가가 실효된다고 봅니다. 그러나 실효된 인가를 변경 인가하여 기간을 연장하는 경우, 새로운 인가로서의 요건을 갖추면 그에 따른 효과가 있을 수 있다고 판시하여, 원고의 법률상 이익을 인정한 근거가 되었습니다.
5. 신뢰보호의 원칙은 행정청의 공적인 견해 표명을 신뢰한 개인의 이익을 보호하는 원칙으로, 대법원 2006. 4. 28. 선고 2005두9644 판결 등에 따라 적용 요건이 엄격하게 요구됩니다. 행정청의 '공적인 견해표명', 개인의 '귀책사유 없는 신뢰', 그 신뢰에 따른 '행위', '이익 침해', 그리고 '공익 또는 제3자 이익 침해 우려가 없을 것' 등의 요건을 모두 충족해야 합니다. 본 판결에서는 행정청의 사업 추진 독려가 기간 연장의 약속으로 볼 수 없어 신뢰보호 원칙이 적용되지 않는다고 보았습니다.
6. 비례의 원칙은 행정 처분으로 인한 사익 침해를 최소화하고 공익과 사익의 균형을 유지해야 한다는 행정법의 일반 원칙입니다. 행정청의 재량권 행사가 이 원칙을 위반하면 재량권 일탈·남용으로 위법하게 됩니다. 본 판결에서는 원고의 사업 지연 책임, 토지 소유자들의 재산권 제한이라는 공익적 측면, 그리고 원고가 새로운 사업 추진 가능성 등을 종합적으로 고려하여 비례의 원칙을 위반하지 않았다고 판단했습니다.

참고 사항

유사한 도시계획시설사업이나 개발사업을 추진할 때는 다음 사항을 유의해야 합니다.

1. 토지 취득 절차의 철저한 이행: 인가받은 사업시행 기간 내에 필요한 토지를 모두 취득하는 것이 가장 중요합니다. 매매계약만으로 안심하지 말고, 잔금 지급 등을 통해 소유권을 완전히 확보하거나, 토지 확보가 어려울 경우 수용재결 신청 등 법적 절차를 기한 내에 진행해야 합니다. 계약금만 지급된 상태의 매매계약이나 매도의향서만으로는 사업 부지에 대한 권원을 확보했다고 인정받기 어렵습니다.
2. 자금 조달 계획의 구체성 및 실행 가능성: 사업 추진에 필요한 자금이 충분히 확보되었음을 객관적으로 증명할 수 있어야 합니다. 금융의향서 등은 실제 대출 조건(예: 토지 확보율)을 충족해야 효력이 인정되며, 필요한 총 자금 규모와 실제 확보 가능한 자금 규모를 명확히 제시해야 합니다.
3. 행정청과의 소통 및 공식 기록: 행정청이 사업 추진을 독려하는 것은 사업 기간 연장을 약속하는 것으로 볼 수 없습니다. 행정청의 공적인 견해 표명은 명확한 문서나 공식적인 절차를 통해 이루어져야 신뢰보호 원칙의 근거가 될 수 있습니다. 단순한 권유나 촉구는 신뢰보호의 대상이 아니므로, 행정청의 지시나 요청 사항을 충실히 이행하고 모든 소통 내용을 공식적으로 기록해두는 것이 좋습니다.
4. 사업 지연 사유의 입증 및 조치: 토지 소유자 간의 분쟁이나 제3자의 방해로 사업이 지연될 경우, 이에 대한 객관적인 증빙 자료를 확보하고 사업자는 이러한 지연 요인을 해소하기 위한 적극적인 노력을 기울여야 합니다. 지연 사유만으로 사업자의 책임이 없다고 인정받기 어려울 수 있습니다.
5. 법률상 이익의 유지: 행정 처분 취소 소송의 대상이 되는 처분은 그 취소를 통해 원고에게 회복될 법률상 이익이 있어야 합니다. 사업시행 기간이 도과했더라도, 변경 인가가 새로운 인가로서의 효력을 가질 수 있는 등 상황에 따라 법률상 이익이 인정될 수 있으므로, 소송을 포기하기 전에 신중하게 검토해야 합니다.