고속철도 차량기지 증축 보전부담금 부과 사건

한국철도공사가 경부고속철도 서울차량기지 건설사업의 일환으로 개발제한구역 내 차륜전삭고(기차 바퀴를 깎는 시설)를 증축하며 행위허가를 받자, 고양시가 이에 대해 5억 3천여만 원의 개발제한구역 보전부담금을 부과했습니다. 한국철도공사는 이 증축이 토지형질변경을 수반하지 않아 부담금 부과대상이 아니며, 2009년 개발제한구역법 개정 전 최초 허가 범위 내의 건축이라 부과할 수 없고, 고양시 공무원의 면제 가능 발언과 기존 부과 면제 관행에 비춰 신뢰보호원칙에 위배된다고 주장했습니다. 그러나 법원은 2009년 개정된 개발제한구역법에 따라 토지형질변경 없이 건축물을 증축하는 경우에도 부담금 부과 대상이 되며, 새로운 증축으로 건축 연면적이 확대된 경우 개정된 법규를 적용해야 한다고 판단했습니다. 또한 공무원의 비공식적 발언이나 법령 오해에 따른 과거의 부과 면제 사례만으로는 신뢰보호원칙이 적용될 공적 견해표명이나 행정관행으로 볼 수 없다고 보아, 고양시의 보전부담금 부과 처분이 적법하다고 판결했습니다.

관련 당사자

• 한국철도공사: 경부고속철도 서울차량기지·정비창 건설사업의 시행자
• 고양시장: 한국철도공사에 개발제한구역 보전부담금을 부과한 행정청

분쟁 상황

한국철도공사는 1995년부터 개발제한구역인 고양시 일원에서 경부고속철도 서울차량기지 건설사업을 진행해 왔습니다. 2017년 7월, 한국철도공사는 추가적인 토지형질변경 없이 기존 철도용지 내에 차륜전삭고를 증축하기 위해 덕양구청장에게 개발제한구역 내 행위허가를 신청하여 허가를 받았습니다. 이에 고양시장은 같은 해 8월, 이 증축 행위가 개발제한구역법 제21조, 제24조에 따른 개발제한구역 보전부담금 부과 대상이라고 판단하여 한국철도공사에 536,410,100원의 보전부담금을 부과했습니다. 한국철도공사는 이 부과 처분이 위법하다고 주장하며 중앙토지수용위원회에 행정심판을 청구했으나 기각되자, 해당 처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

개발제한구역 보전부담금 부과 대상에 토지형질변경을 수반하지 않는 건축물 증축이 포함되는지 여부 2009년 개발제한구역법 개정 이후 건축물 연면적 확대 허가에 부담금을 부과하는 것이 개정법 부칙 및 시행규칙에 위배되는지 여부 피고 공무원의 발언과 이전의 부과 면제 사례가 신뢰보호의 원칙상 공적인 견해표명이나 행정관행으로 인정될 수 있는지 여부 기존 차륜전삭고 철거 예정 시, 신축 차륜전삭고 면적 산정 시 기존 면적을 제외해야 하는지 여부

법원의 판단

원고(한국철도공사)의 항소를 기각하고, 항소제기 이후의 소송총비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다. 이는 고양시장의 보전부담금 536,410,100원 부과 처분이 적법하다는 취지입니다.

결론

재판부는 보전부담금은 2009년 개정된 개발제한구역법에 따라 토지형질변경이 없어도 건축물의 건축허가도 부과 대상에 포함된다고 보았습니다. 이 사건 차륜전삭고 증축은 건축 연면적을 확대하는 새로운 건축 행위이므로 개정법 적용 대상이라고 판단했습니다. 또한 제정 개발제한구역법 부칙은 법 시행 전 허가에 대한 소급 적용을 제한하는 것이고, 부담금 산정 시행규칙에서 말하는 '당초 허가'는 해당 허가의 직전 허가를 의미한다고 해석하여, 최초 허가 범위 내라고 해도 새로운 증축에는 부담금을 부과할 수 있다고 보았습니다. 신뢰보호의 원칙 위반 주장과 관련해서는 담당 공무원의 비공식적인 협의 과정에서의 발언은 공적인 견해표명으로 보기 어렵고, 과거 유사 사례의 부담금 면제는 법령을 잘못 해석하여 이루어진 것으로 보이며, 부담금 면제에 관한 행정관행이 성립될 정도로 상당 기간 동일한 처분이 이루어졌다고 보기 어렵다고 판단했습니다. 마지막으로 기존 차륜전삭고 철거 예정으로 인한 면적 제외 주장은 1심 판결과 동일하게 이유 없다고 보아 원고의 주장을 모두 받아들이지 않았습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건의 주요 쟁점은 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(개발제한구역법)​ 관련 규정과 신뢰보호의 원칙 적용 여부였습니다. 개발제한구역법 제12조 제1항은 개발제한구역 내에서 건축물 건축, 토지형질변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하되, 예외적으로 시장 등의 허가를 받아 할 수 있도록 규정합니다. 개발제한구역법 제21조 제1항은 개발제한구역의 보전 관리를 위한 재원 확보를 목적으로, 제12조 제1항 단서에 따른 허가(토지형질변경 허가나 건축물 건축 허가)를 받은 자에게 개발제한구역 보전부담금을 부과·징수하도록 합니다. 특히, 2009년 2월 6일 법률 제9436호로 개정된 개발제한구역법은 기존에 '토지의 형질변경허가 또는 토지의 형질변경이 따르는 허가'만을 부담금 부과 대상으로 했던 것에서 '건축물의 건축허가'도 부과 대상에 명확히 포함시켰습니다. 또한 제24조 제2항에서 부담금 산정 기준을 '허가 받은 토지 형질변경 면적과 건축물 바닥면적의 2배 면적'으로 변경했습니다. 2009년 개정법률 부칙 제2조는 개정된 규정이 이 법 시행 후 최초로 허가를 받는 분부터 적용한다고 규정합니다. 이는 개정법 시행일(2009년 8월 7일) 이전에 받은 허가로서 종전 규정에 의하면 부담금 부과 대상이 아니었던 경우에는 소급 적용을 배제하여 법적 안정성을 도모하기 위한 취지입니다. 그러나 법원은 개정법 시행 후 받은 행위허가가 종전에 허가받은 건축연면적을 확대하거나 새로운 건축물의 건축을 최초로 허가하는 내용이라면 개정된 규정을 적용하여 부담금을 부과해야 한다고 해석했습니다. 신뢰보호의 원칙은 행정청의 공적인 견해표명을 신뢰한 국민이 그 신뢰에 상응하는 행위를 하였고, 그 신뢰에 반하는 처분으로 인해 이익이 침해되는 경우, 특별한 공익상의 필요가 없는 한 그 신뢰를 보호해야 한다는 원칙입니다. 이 사건에서는 공무원의 비공식적인 발언이나 법령 오해에 따른 과거의 부과 면제 사례는 공적인 견해표명이나 행정관행으로 인정되기 어렵다고 판단하여 신뢰보호의 원칙 적용을 부정했습니다.

참고 사항

개발제한구역 내 건축물 증축 시에는 토지형질변경 여부와 관계없이 보전부담금이 부과될 수 있음을 인지해야 합니다. 2009년 개발제한구역법 개정 이후 건축물의 건축허가도 부담금 부과 대상에 포함되었습니다. 과거 허가받았던 연면적 범위 내에서의 증축이라 하더라도, 새로운 건축물 증축에 해당하여 건축 연면적이 확대된다면 개정된 법규에 따라 별도의 부담금이 부과될 수 있습니다. 법령의 적용 시점과 개정 내용을 주의 깊게 살펴야 합니다. 행정기관 공무원과의 구두 협의 내용이나 이전의 유사 사례, 특히 법령에 대한 오해로 인한 면제 사례만으로는 '공적인 견해표명'이나 '행정관행'으로 인정되기 어려울 수 있습니다. 중요한 행정 처분 관련 사항은 반드시 공식적인 서면 질의와 답변을 통해 확인하는 것이 안전합니다. 행정청의 착오로 인한 과거의 부과 면제 사례가 있다고 하더라도, 추후 법령에 따른 정당한 부과 처분이 이루어질 경우 이를 막을 수 있는 법적 근거가 되기 어렵습니다.