4대강 사업 건설사 담합 경고처분 취소 소송

이 사건은 공정거래위원회가 4대강 살리기 사업 입찰 과정에서 건설사들이 시장 지분율 합의를 통해 부당한 공동행위를 하였다고 보고 동부건설 주식회사(원고)에게 경고처분을 내린 데 대해, 동부건설이 해당 경고처분의 취소를 구한 사건입니다. 동부건설은 절차상 하자, 합의 불참, 경쟁 제한성 부재 등을 주장했으나, 법원은 경고처분은 행정처분에 해당하며 동부건설이 지분율 합의에 참여했고 이 합의가 경쟁을 제한하는 행위였다고 판단하여 원고의 청구를 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고: 동부건설 주식회사 (4대강 사업 입찰 지분율 합의에 참여했으나 공구 배분 합의에는 불참하고 경쟁 컨소시엄을 구성하여 경고처분을 받은 회사)
• 피고: 공정거래위원회 (4대강 사업 입찰 과정에서의 담합 행위를 조사하고 동부건설 등에게 경고처분 및 과징금 명령을 내린 기관)
• 현대 등 16개사: 현대건설, 지에스건설, 대림산업, 대우건설, 삼성물산, 에스케이건설, 포스코건설, 현대산업개발, 계룡건설산업, 경남기업, 코오롱글로벌, 금호산업, 삼환기업, 쌍용건설, 한진중공업, 한화건설 (4대강 사업 입찰에서 공구 배분 합의 및 담합 행위를 주도하여 시정명령 및 과징금 납부명령을 받은 건설사들)
• 원고 등 3개사: 동부건설 주식회사, 롯데건설 주식회사, 두산건설 주식회사 (지분율 합의에는 참여했으나 공구 배분 합의에 불만을 품고 탈퇴하여 별도의 경쟁 컨소시엄을 구성한 건설사들)
• 4대강 사업 마스터 플랜 용역 설계사들: 삼안, 동부엔지니어링, 도화종합기술공사, 유신, 이산, 현대엔지니어링, 한국종합기술, 동호 (4대강 사업 관련 정보 접근성 및 기술력으로 컨소시엄 구성에 큰 영향을 미친 설계사들)
• 관련 정부 및 기관: 대통령직 인수위원회 '한반도 대운하 TF팀', 국가균형발전위원회, 구 국토해양부, 조달청 (4대강 사업의 추진 배경 및 입찰 방식 결정에 관여한 기관)

분쟁 상황

4대강 살리기 사업은 2008년 국가균형발전위원회에서 결정된 22조 2,000억 원 규모의 대규모 국책사업으로, 95개 공사 중 25건이 턴키공사 방식으로 진행되었습니다. 초기에는 민자사업으로 추진되던 '한반도 대운하 건설사업'이 정부 정책 변화로 4대강 사업으로 전환되면서 재정사업 형태로 바뀌었습니다.

이 과정에서 주요 건설사들은 입찰의 주도권을 잡기 위해 대형 설계사들을 선점하며 현대 컨소시엄, 에스케이 컨소시엄, 한화 컨소시엄 등 여러 공동수급체를 구성했습니다. 특히, 현대 컨소시엄은 다수의 대형 설계사를 확보하여 우위에 있었으며, 경쟁 혼란을 우려하여 에스케이 컨소시엄 등 다른 건설사들을 영입하려 했습니다.

2009년 3월부터 4월경, 동부건설 주식회사를 포함한 총 19개 건설사(원고 등 19개사)는 프레지던트 호텔 모임 등을 통해 4대강 사업 턴키공사의 '지분율 합의'를 체결했습니다. 이 합의는 각 사의 참여 지분율을 정하는 내용으로, 동부건설도 기존 지분율 3.0%에서 3.3%로 변경됨에 따라 추가 운영분담금을 납부했습니다. 이후 현대, 지에스, 대림, 대우, 삼성, 에스케이 6개 건설사는 운영위원회를 구성하여 16개 공구 중 14개 공구에 대한 '공구 배분 합의'를 진행했습니다. 이 합의에서는 상위 6개사가 각 2개 공구를 배분받고 나머지는 도급 순위에 따라 배분하며, 동부건설을 포함한 나머지 건설사들은 주간사의 서브 시공사로 참여하는 내용이었습니다.

하지만 이 과정에서 배정된 지분율에 불만을 품은 동부건설, 롯데건설, 두산건설(원고 등 3개사)은 현대 등 컨소시엄에서 탈퇴하여 독자적인 입찰을 준비하고 별도의 경쟁 컨소시엄을 구성하여 개별 공구 입찰에 참여했습니다. 실제로 두산건설이 낙동강 32공구에서 낙찰자로 선정되는 등의 경쟁이 발생하기도 했습니다.

공정거래위원회는 2012년 8월 31일, 현대 등 16개사가 '상품 또는 용역의 시장공급 물량을 제한하는 합의'를 했다고 보고 시정명령 및 과징금 납부명령을 내렸습니다. 한편, 동부건설 등 3개사에 대해서는 지분율 합의에는 참여했으나 공구 배분 합의에는 불참하고 오히려 경쟁 컨소시엄을 구성했다고 보아, 같은 해 9월 4일 '경고처분'을 통지했습니다. 이 경고처분은 벌점 0.5점을 부과하는 것으로, 향후 법 위반행위 시 과징금 부과 등에 영향을 미칠 수 있었습니다. 이에 동부건설은 이 경고처분이 부당하다며 취소 소송을 제기하게 되었습니다.

핵심 쟁점

1. 공정거래위원회의 '경고처분'이 항고소송의 대상이 되는 '행정처분'에 해당하는지 여부
2. 공정거래위원회의 경고처분에 '처분 근거 및 이유 제시 의무'를 위반한 절차상 하자가 있는지 여부
3. 동부건설이 4대강 사업 재정사업을 대상으로 한 '지분율 합의'에 가담하였는지 여부
4. 동부건설이 가담한 '지분율 합의'가 독점규제 및 공정거래에 관한 법률상 '경쟁 제한성'을 가지는지 여부

법원의 판단

원고 동부건설 주식회사의 청구를 기각하고 소송비용은 원고가 부담한다.

결론

법원은 공정거래위원회의 경고처분이 당사자의 권리 의무에 직접 영향을 미치므로 항고소송의 대상인 행정처분으로 인정했습니다. 또한, 처분서에 구체적인 이유가 명시되지 않았더라도 동부건설이 처분 배경을 충분히 알 수 있었다고 보아 절차상 하자는 없다고 판단했습니다. 4대강 사업이 민자사업에서 재정사업으로 전환된 후에도 동부건설이 다른 건설사들과 지분율 합의를 체결한 사실이 인정되며, 상위 건설사들이 주도한 이 합의는 입찰시장에서 경쟁을 감소시켰다고 보아 경쟁 제한성이 있다고 판단했습니다. 따라서 동부건설의 주장은 모두 받아들여지지 않았고, 경고처분은 적법하다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건에 적용된 주요 법령과 법리는 다음과 같습니다.

1. 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(공정거래법) 제19조 제1항 제3호 (부당한 공동행위 금지)​

   • 이 조항은 사업자들이 계약, 협정, 결의 또는 기타 어떠한 방법으로든 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위를 하는 것을 금지합니다. 특히 제3호는 '상품 또는 용역의 생산·출고·수송 또는 거래의 제한이나 용역 거래의 제한'을 금지하는데, 이 사건에서는 건설사들이 지분율 합의를 통해 시장에 공급할 수 있는 물량을 스스로 제한한 것이 여기에 해당한다고 판단되었습니다.
   • 법원은 건설업 입찰시장에서 상위 건설사들의 시장지배력이 높고, 지분율 합의가 하위 건설사들의 입찰 참여 기회를 사실상 배제하여 각 공구 입찰에서의 경쟁을 감소시켰거나 미칠 우려가 있었다고 보아 경쟁 제한성이 있다고 판단했습니다.

2. 행정절차법 제23조 제1항 (처분의 근거와 이유 제시 의무)​

   • 이 조항은 행정청이 처분을 할 때 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정합니다. 이는 행정청의 자의적인 결정을 막고, 당사자가 자신의 권리를 구제받기 위한 절차에 적절히 대응할 수 있도록 하기 위함입니다.
   • 이 사건에서 동부건설은 처분서에 이유 제시가 불충분했다고 주장했으나, 법원은 처분서 내용과 관련 법령, 피고의 보도자료, 언론 기사 등 전반적인 과정을 고려했을 때 동부건설이 경고처분 사유를 충분히 알 수 있었으므로 절차상 하자는 없다고 판단했습니다.

3. '항고소송의 대상이 되는 행정처분'에 대한 법리

   • 원칙적으로 행정청의 공법상 행위로서 특정 사항에 대해 법규에 의한 권리 설정, 의무 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생시켜 국민의 권리 의무에 직접 영향을 미치는 행위를 말합니다. 비록 행정규칙(고시)에 근거한 처분이라 할지라도, 상대방의 권리 의무에 직접 영향을 미친다면 행정처분에 해당합니다.
   • 이 사건에서 공정거래위원회의 '경고처분'은 '과징금부과 세부기준 등에 관한 고시'에 따라 벌점을 부과하고, 이 벌점이 3년간 유효하며 향후 법 위반행위 시 과징금 부과 여부나 그 정도에 영향을 주는 고려사항이 되므로, 사업자의 자유와 권리를 제한하는 행정처분으로 인정되었습니다.

참고 사항

1. '경고'나 '벌점' 부과 같은 행위도 경우에 따라서는 법적 권리에 영향을 미치는 '행정처분'이 될 수 있으므로, 내용이 단순해 보여도 이의가 있다면 법적 대응을 고려할 수 있습니다. 경고처분은 향후 과징금 부과 여부나 수준 결정에 영향을 미치는 벌점을 부과할 수 있습니다.
2. 공동행위(담합)는 합의가 모두 실행되지 않거나 일부 당사자가 이탈하여 경쟁이 발생했다고 하더라도, 최초 합의 자체가 시장의 경쟁을 제한할 우려가 있었다면 법 위반으로 인정될 수 있습니다. 합의의 존재와 경쟁 제한성 판단은 행위의 결과뿐만 아니라 행위 자체의 목적과 시장에 미치는 잠재적 영향까지 고려합니다.
3. 입찰 담합과 같은 부당 공동행위는 독점규제 및 공정거래에 관한 법률에 따라 엄격하게 금지됩니다. 아무리 대규모 사업이거나 설계사 확보 등 현실적인 어려움이 있다고 하더라도, 사업자들이 사전에 물량, 지분율, 가격 등을 합의하는 행위는 정당화되기 어렵습니다.
4. 행정처분에 대한 이의 제기 시, 처분서에 구체적인 이유가 명시되지 않았다고 할지라도, 처분에 이르게 된 전반적인 과정과 관련 자료를 통해 당사자가 처분의 근거와 이유를 충분히 이해할 수 있었다면 절차적 하자로 인정되지 않을 수 있습니다. 따라서 처분서 외의 다른 공문서나 보도자료 등도 중요한 판단 근거가 될 수 있습니다.