마포구 재개발 사업 공공시설 부지 유상매입 여부 다툼

이 사건은 염리 제2구역 주택재개발 정비사업조합이 서울 마포구청장이 내린 사업시행인가처분 중 일부 토지를 유상으로 매입하도록 한 조건과 공공시설 신축비 기부채납에 대한 사전 협의 조건이 위법하다고 주장하며 그 취소를 구한 사건입니다. 법원은 재개발 사업구역 내 일부 토지들, 즉 염리동 27-189 토지 257m²(어린이공원), 염리동 515-25 토지 18.3m²(도로), 염리동 515-26 토지 95.2m²(도로)에 대해서는 과거 도시계획 결정에 따라 설치된 기반시설이므로 사업시행자에게 무상으로 양도되어야 한다고 보아 해당 유상매입 조건을 취소했습니다. 그러나 염리동 515-23 토지와 515-24 토지(대지) 등 다른 토지들은 기반시설로 인정되지 않거나 국가 또는 지방자치단체 소유가 아니므로 유상매입 대상이 맞다고 판단했습니다. 또한 구립 염리청소년독서실 및 구립 염리어린이집 신축비 기부채납에 대한 사전 협의 조건은 재량권 일탈·남용이 아니라고 보아 유효하다고 판단했습니다. 결론적으로 법원은 일부 토지에 대한 유상매입 조건은 위법하여 취소하고, 나머지 청구는 기각하거나 부적법하다고 각하하여 원고와 피고 모두 일부 승소한 결과를 내렸습니다.

관련 당사자

• 염리 제2구역 주택재개발 정비사업조합 (원고, 항소인): 서울 마포구 염리동 일대에서 주택재개발 정비사업을 추진하는 사업조합입니다.
• 서울특별시 마포구청장 (피고, 피항소인): 해당 재개발 사업의 사업시행인가를 담당하는 행정기관입니다.

분쟁 상황

염리 제2구역 주택재개발 정비사업조합은 서울 마포구 염리동 일대 51,567m²에 주택재개발 정비사업을 추진하며 2008년 7월 18일 조합설립인가를 받았습니다. 이후 마포구청장이 2009년 11월 25일 사업시행인가를 하면서 사업구역 내 92필지 합계 8,075.10m²의 국·공유지를 '사업시행자 매입대상'으로 조건부 인가했습니다. 조합은 해당 토지들이 과거부터 관련 법령에 따라 도시계획시설로 설치 이용되어 온 정비기반시설이므로 「도시 및 주거환경 정비법」 제65조 제2항에 따라 무상으로 양도되어야 한다고 주장했습니다. 또한 인가 조건으로 구립 염리청소년독서실 및 구립 염리어린이집의 건축물 신축비 기부채납 등 사항을 착공신고 전까지 마포구 가정복지과와 사전 협의하라는 내용이 포함되었는데, 조합은 이 조건이 불확정적이고 과도한 부담을 지운다며 취소를 구했습니다.

핵심 쟁점

재개발 사업 시 국가나 지방자치단체 소유의 토지가 「도시 및 주거환경 정비법」에 따라 사업시행자에게 무상으로 양도되어야 할 정비기반시설에 해당하는지 여부와, 사업시행인가에 부가된 공공시설 신축비 기부채납 관련 사전 협의 조건이 적법한지 여부가 주요 쟁점입니다.

법원의 판단

1. 제1심 판결 중 염리 제2구역 주택재개발 정비사업조합의 패소 부분 중 일부를 취소합니다.
2. 피고가 원고에게 한 2009년 11월 25일 자 주택재개발 정비사업시행인가처분 중 염리동 27-189 토지 257m², 염리동 515-25 토지 18.3m², 염리동 515-26 토지 95.2m²를 '사업시행자 매입대상'으로 한 부분을 취소합니다.
3. 피고가 원고에게 한 2010년 12월 10일 자 주택재개발 정비사업시행변경인가처분 중 일부 토지(염리동 515-23 토지 1.7m², 515-24 토지 1.2m², 515-25 토지 18.3m², 515-26 토지 95.2m², 520-1 토지 70.6m²)를 '사업시행자 매입대상'으로 한 부분을 제외한 나머지 청구에 관한 소를 각하합니다.
4. 원고의 나머지 항소는 기각합니다.
5. 당심에서 추가된 청구에 관한 소는 모두 각하합니다.
6. 소송 총비용 중 2/3는 원고가 부담하고 나머지는 피고가 부담합니다.

결론

법원은 재개발 사업 인가 과정에서 기존에 도시관리계획으로 결정된 공공시설 (어린이공원 및 도로) 부지는 「도시 및 주거환경 정비법」에 따라 사업시행자에게 무상으로 양도되어야 함을 명확히 했습니다. 이는 사업시행자의 재정적 부담을 일부 경감하는 결과로 이어졌습니다. 반면 단순히 현황이 공공시설처럼 이용되거나 지목이 대지인 토지는 무상양도 대상이 아니며, 새로운 공공시설 설치와 관련하여 기부채납 사전협의를 요구하는 조건은 행정청의 재량권 행사 범위 내에 있다고 판단하여 그 유효성을 인정했습니다. 또한 행정처분의 변경이나 고시는 별도의 독립적인 처분으로 볼 수 없어 그 취소를 구하는 소송은 부적법하다는 절차적 판단을 통해 소송의 범위를 한정했습니다.

연관 법령 및 법리

1. 「도시 및 주거환경 정비법」 제65조 제2항: 이 조항은 사업시행자가 정비사업으로 새로 설치한 정비기반시설은 국가나 지방자치단체에 무상으로 귀속되고 그 대가로 정비사업으로 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 새로 설치한 시설의 설치비용에 상당하는 범위에서 사업시행자에게 무상으로 양도된다고 규정합니다. 이 사건에서 법원은 '무상양도되는 정비기반시설'은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 도시관리계획으로 결정 설치된 기반시설을 의미한다고 해석했습니다.
2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 (국토계획법) 제2조 제4호, 제6호, 제11호 및 제43조 제1항: 이 법은 '기반시설'을 도로 공원 등 대통령령으로 정하는 시설로 정의하고 이러한 기반시설을 설치할 때는 미리 '도시관리계획'으로 결정해야 한다고 규정합니다. 이는 토지가 무상양도 대상인 기반시설에 해당하는지 판단하는 핵심 기준이 됩니다.
3. 「도로법」 제25조 제1항 및 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제2조: 이들 법률은 도로구역 결정이나 도시공원 결정을 국토계획법상 도시관리계획 결정 고시가 있는 것으로 간주하여 해당 시설들이 정식 도시계획시설임을 입증하는 근거가 될 수 있습니다.
4. 구 「도시계획법」 및 구 「토지구획정리사업법」: 이 사건에서 염리어린이공원처럼 오래전에 조성된 공공시설의 경우 과거의 도시계획법이나 토지구획정리사업법에 따라 '공공시설'로 결정되었다면 현행 국토계획법상의 도시관리계획으로 결정된 기반시설과 동일하게 보아 무상양도 대상이 될 수 있습니다.
5. 행정행위의 부관(조건)에 대한 법리: 행정청이 재량행위에 조건을 붙일 수 있으나 그 조건은 이행 가능하고 비례의 원칙 등에 적합해야 하며 처분의 본질적 효력을 저해하지 않아야 합니다. 사전협의 조건은 이러한 원칙에 비추어 적법한 것으로 판단되었습니다.

참고 사항

1. 토지 현황 및 법적 지위 철저 확인: 재개발 사업 시 사업구역 내 국·공유지의 현황이 도로 공원 등으로 이용되고 있더라도 해당 토지가 과거 도시관리계획으로 정식 결정된 기반시설인지 여부를 등기부등본 토지이용계획확인서 과거 고시문 등 공적 자료를 통해 반드시 확인해야 합니다. 단순 현황 이용만으로는 무상양도 대상이 아닐 수 있습니다.
2. 정비기반시설의 정의 이해: 「도시 및 주거환경 정비법」상 무상양도 대상이 되는 '정비기반시설'은 일반적으로 정비사업 시행인가 이전에 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 도시관리계획으로 결정 설치된 국가 또는 지방자치단체 소유의 기반시설을 의미합니다. 과거 '도시계획법' '토지구획정리사업법' '도시 저소득 주민의 주거환경 개선을 위한 임시조치법' 등에 의해 조성된 시설도 이에 해당될 수 있습니다.
3. 행정처분 조건의 법적 검토: 사업시행인가처분에 부가되는 조건(부관) 중 공공시설 기부채납이나 사전 협의 의무 등은 일반적으로 행정청의 재량에 속하는 사항입니다. 그러나 그 내용이 지나치게 불확정적이거나 비례 원칙 평등 원칙에 위배되어 본질적 효력을 저해하는 경우 위법성을 다툴 수 있습니다. 다만 이 사건에서는 사전 협의 조건은 재량권 일탈 남용으로 보지 않았습니다.
4. 행정처분 변경 고시의 성격 파악: 최초 인가처분이 추후 변경인가처분이나 고시로 바뀌는 경우 변경인가처분이 독립적인 새로운 처분인지 혹은 기존 처분의 일부 취소 변경인지 법적 성격을 정확히 파악해야 합니다. 이는 소송의 대상 및 범위에 영향을 미칩니다. 일반적으로 변경인가처분은 최초 인가처분의 일부 변경으로 보며 고시는 처분을 대외적으로 알리는 행위로 보아 독립적인 소송 대상이 되기 어렵습니다.