행정
이 사건은 서울 성동구청장이 행당제6구역 주택재개발정비사업조합의 설립을 인가한 처분에 대하여, 해당 구역의 토지등소유자들이 조합 설립 과정에 절차적 하자가 있었다며 인가 취소를 요청한 사건입니다. 원고들은 추진위원회 설립 승인에 문제가 있었고 조합 설립 동의서에 필요한 정보가 불충분하거나 동의 요건이 미비했다고 주장했습니다. 또한 창립총회 개최 요건과 조합 정관 확정 절차에 하자가 있었으며 조합 임원 자격을 제한하는 정관 조항도 부당하다고 주장했습니다. 1심에서는 원고들의 주장을 받아들여 조합설립인가 처분을 취소했으나, 항소심 재판부는 변경인가가 경미한 사항 변경에 불과해 최초 인가를 흡수하지 않고 추진위원회 승인, 동의서의 유효성, 창립총회 절차, 정관 조항 등에 원고가 주장하는 중대하고 명백한 하자가 없다고 판단했습니다. 특히 무허가건축물 소유자를 조합원에서 제외하더라도 법정 동의율을 여전히 충족한다고 보아 결국 1심 판결을 취소하고 원고들의 청구를 기각했습니다.
서울 성동구 행당동 100 일대 49,240㎡를 사업구역으로 하는 주택재개발정비사업이 추진되면서, 사업의 시행을 목적으로 하는 행당제6구역주택재개발정비사업조합이 설립인가를 받았습니다. 이에 해당 사업구역의 일부 토지등소유자들은 이 조합 설립 인가 과정에 법적 하자가 있었다고 주장하며 관할 구청장에게 인가 취소를 요구하는 소송을 제기했습니다. 주된 다툼은 추진위원회 설립 승인의 시점, 조합설립 동의서에 필수적으로 포함되어야 할 내용의 구체성 여부, 동의자 수 산정의 적법성, 창립총회 및 정관 확정 절차의 유효성, 그리고 조합 임원 자격 제한의 타당성 등이었습니다.
조합 설립 인가 처분의 적법성 여부가 주요 쟁점이었습니다. 구체적으로는 조합설립 변경인가가 최초 인가를 흡수하여 그 효력을 상실시켰는지 여부, 추진위원회 설립 승인이 정비구역 지정 고시 이전에 이루어져 위법한지 여부, 조합 설립 동의서의 비용 분담 기준 및 소유권 귀속에 관한 사항이 불명확하거나 조합 정관이 첨부되지 않아 무효인지 여부, 인감증명서 발급 시기 및 공유자 동의 방식에 문제가 있는지 여부, 무허가건축물 소유자를 조합원에 포함한 것이 적법한지 여부, 창립총회 개최 요건과 조합 정관 확정 결의에 하자가 있었는지 여부, 조합 정관이 조합설립에 동의한 자만 임원이 될 수 있도록 제한한 것이 부당한지 여부 등이 다루어졌습니다.
항소심 재판부는 1심 판결을 취소하고 원고들의 청구를 모두 기각했습니다. 이는 조합설립인가 처분이 적법하며 원고들의 주장에 법률적 근거가 없다고 판단한 것입니다. 소송에 관련된 모든 비용은 원고들이 부담하도록 했습니다.
재판부는 먼저 피고 보조참가인이 받은 조합설립 변경인가가 경미한 사항의 변경(조합원 변경, 정관 변경 등)에 불과하므로 최초의 조합설립인가 처분이 그 효력을 상실했다고 볼 수 없다고 판단했습니다.
추진위원회 설립 승인 하자와 관련하여, 비록 정비구역 지정 고시 이전에 추진위원회 변경 승인이 이루어졌지만 당시 법령(구 도시 및 주거환경정비법 제13조 제2항)에 추진위원회 구성 동의 시기를 제한하는 규정이 없었고 서울특별시 조례나 건설교통부의 업무처리기준도 정비구역 지정 전 승인을 허용하고 있었던 점 등을 고려할 때 그 하자가 중대하거나 명백하다고 볼 수 없다고 보았습니다.
조합설립 동의서의 하자 주장에 대해서는, 동의서에 기재된 비용 분담 기준과 사업 완료 후 소유권 귀속에 관한 사항이 도시정비법 시행령 및 조합정관(안) 등을 통해 충분히 구체화되어 있어 위법하지 않다고 판단했습니다. 또한 도시정비법 시행령이 동의서에 정관 자체의 첨부를 요구하지 않으므로 정관이 첨부되지 않은 동의서도 유효하며, 인감증명서의 발급일자에 제한이 없어 발급 시기가 오래되었다는 이유만으로 동의서가 무효가 되는 것은 아니라고 보았습니다. 공유 토지 또는 건축물에 대한 동의 방식도 구 도시정비법 시행령의 취지에 따라 대표자 선임 없이 공유자 전원이 개별적으로 동의하거나 일부가 대표자를 선임하고 나머지가 개별 동의한 경우 모두 유효한 동의로 산정하는 것이 적법하다고 판단했습니다. 다만 무허가건축물만을 소유한 자는 원칙적으로 조합원 자격이 없으므로 그 동의는 제외되어야 한다고 보았지만, 이를 제외하더라도 전체 토지등소유자 621명 중 동의자 477명으로 동의율이 76.81%가 되어 도시정비법이 정한 4분의 3(75%) 이상의 동의 요건을 여전히 충족한다고 보아 최종적으로 조합설립인가 처분이 위법하지 않다고 결론 내렸습니다.
창립총회 개최 요건 및 조합정관 확정 결의의 하자는, 창립총회 개최 당시 법령에 개최 요건이 명확히 규정되어 있지 않았고, 조합 정관 확정을 위한 특별한 의결정족수 규정이 없었으므로 민법상 일반 의결정족수로 의결한 것에 위법이 없다고 판단했습니다.
조합 정관이 조합설립에 동의한 자에게만 임원 자격을 부여한 것에 대해서는, 도시정비법상 임원 자격 제한의 범위 내에 있으며, 재개발사업의 특성과 조합 운영의 합리성을 고려할 때 부당한 조항이라고 볼 수 없다고 판단하여 원고들의 주장을 모두 배척했습니다.
이 사건은 도시 및 주거환경정비법(이하 '도시정비법')의 여러 조항과 그 시행령, 관련 법리들이 복합적으로 적용되었습니다.
조합설립인가의 법적 성격 및 변경인가의 효력: 도시정비법 제16조 제1항에 따라 조합설립인가는 정비사업 추진위원회에 행정주체로서의 지위를 부여하는 '설권적 처분'입니다. 따라서 그 내용을 변경하고자 할 때도 원칙적으로 동일한 요건과 절차를 거쳐야 합니다. 그러나 도시정비법 시행령 제27조가 정하는 '경미한 사항의 변경'에 대한 변경인가는 단순한 신고 수리 의미에 불과하며, 기존 조합설립인가 처분을 흡수하여 효력을 상실시킨다고 볼 수 없다는 법리가 적용되었습니다. 본 사안에서 조합원의 수와 정관 변경은 경미한 사항으로 보아 최초 인가 처분은 유효했습니다.
추진위원회 설립승인 시점의 적법성: 구 도시정비법(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제13조 제2항은 추진위원회 구성에 대한 토지등소유자의 동의 시기를 정비구역 지정 고시 이후로 명시적으로 제한하고 있지 않았습니다. 또한 서울특별시 도시 및 주거환경정비 조례 제6조 제1항은 정비구역 지정 입안에 있어 추진위원회 구성 동의를 정비구역 지정 입안 동의로 간주하는 등 정비구역 지정 전 추진위원회 구성을 예정하고 있었습니다. 건설교통부의 업무처리 기준도 기본계획에 반영된 지역은 정비구역 지정 전에도 추진위원회 승인이 가능하다고 명시했습니다. 재판부는 이러한 법령 및 지침과 더불어 행정처분의 '당연무효'는 하자가 중대하고 명백할 때만 인정된다는 법리를 들어 정비구역 지정 고시 전 추진위원회 변경 승인이 중대하거나 명백한 하자로 무효라고 볼 수 없다고 판단했습니다.
조합설립 동의서의 내용 및 형식 요건: 도시정비법 시행령 제26조 제1항, 제2항은 조합설립 동의서에 비용의 분담 기준과 사업 완료 후 소유권 귀속에 관한 사항 등을 포함하도록 규정합니다. 그러나 이 조항이 세부적인 액수나 확정적인 내용을 요구하는 것은 아니며, 조합 정관이나 관련 법규의 내용을 통해 예측 가능하도록 하는 것으로 충분하다는 법리가 적용되었습니다. 또한 동의서에 조합 정관 자체를 첨부할 것을 명시적으로 요구하는 규정은 없으므로, 정관 초안에 대한 사항 언급으로 충분하며, 도시정비법 제17조 제1항은 동의 시 인감증명서 첨부를 요구하지만 발급 시기에 제한을 두지 않으므로 발급 시기가 오래되었다는 이유만으로 동의가 무효화되지는 않는다고 보았습니다.
토지등소유자 수 및 동의율 산정 기준: 구 도시정비법 시행령(2010. 7. 15. 대통령령 제22277호로 개정되기 전의 것) 제28조 제1항 제1호 가목은 공유에 속하는 토지 또는 건축물은 1인을 토지등소유자로 산정하도록 규정하고 있습니다. 이는 대표자 선임을 강제하는 것이 아니라, 동의자 수 산정 방법에 대한 규정으로 해석됩니다. 따라서 공유자 전원이 개별적으로 동의하거나 일부가 대표자를 선임하고 나머지가 개별 동의한 경우 모두 1인의 동의로 인정된다는 법리가 적용되었습니다.
무허가건축물 소유자의 조합원 자격: 도시정비법 제2조 제9호 가목, 제19조는 정비구역 내 토지 또는 건축물의 소유자를 조합원으로 규정하지만, 대법원 판례(대법원 1999. 7. 27. 선고 97누4975 판결)는 무허가건축물은 원칙적으로 적법한 건축물로 볼 수 없어 그 소유자에게 조합원 자격을 부여하는 것은 위법행위에 이익을 주는 결과가 되어 허용되지 않는다고 봅니다. 다만 정관으로 일정한 범위 내의 무허가건축물 소유자에게 조합원 자격을 부여할 수는 있습니다. 본 사안에서는 무허가건축물 소유자를 제외하여 동의율을 다시 산정했으나, 여전히 법정 동의율(3/4 이상)을 충족하여 처분에 영향을 미치지 않았습니다.
창립총회 및 정관 확정 결의의 정족수: 창립총회 개최 당시 법령(구 도시정비법, 2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것)에 창립총회 개최 요건이나 조합 정관 확정을 위한 특별한 의결정족수 규정이 없었습니다. 이러한 경우 도시정비법 제27조에 따라 준용되는 민법 제75조 제1항에 따라 조합원 과반수 출석과 출석 조합원 과반수 찬성(일반 의결정족수)으로 의결할 수 있다는 법리가 적용되었습니다.
조합 임원 자격 제한: 도시정비법 제20조 제1항 제6호, 제23조 제1항은 조합 임원의 선임 방법 및 자격 제한을 정관으로 정할 수 있도록 합니다. 이러한 규정 범위 내에서 조합설립에 동의한 자에게만 임원 자격을 부여하는 것은 주택재개발사업의 특성(비동의자도 조합원)과 조합 운영의 효율성을 고려할 때 합리적이며 법령에 위배되지 않는다는 법리가 적용되었습니다.
주택재개발사업 조합 설립 시에는 다음과 같은 사항들을 꼼꼼히 확인하고 진행해야 합니다.
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