부산 사하구 도시농업공원 지정 처분 무효확인 사건

원고 A는 노인요양병원 설립을 위해 매입한 자신의 토지가 부산광역시의 도시관리계획 결정에 따라 도시농업공원으로 지정된 것에 대해, 사전통지 및 의견청취 절차를 거치지 않은 절차상 하자와 비례의 원칙 위반으로 인한 재산권 침해를 주장하며 해당 처분의 무효 확인 소송을 제기했으나 법원은 원고의 청구를 모두 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 부산 사하구 C 전 6,141m² 토지의 소유자이며 노인요양병원 설립을 계획하고 있었습니다.
• 피고 부산광역시장: 원고 소유 토지를 포함한 부산 사하구 B 일원 50,417m²를 도시농업공원으로 지정하는 도시관리계획(지구단위계획구역 및 지구단위계획)을 결정한 주체입니다.

분쟁 상황

원고 A는 2010년경 노인요양병원 설립 계획으로 부산 사하구의 토지 6,141m²를 매입했습니다. 그러나 2017년 부산광역시장이 해당 토지를 포함한 지역을 '도시농업공원'으로 지정하는 도시관리계획을 결정하고 고시하면서 원고의 토지 이용에 제한이 생겼습니다. 원고는 이러한 처분이 행정절차법상의 사전통지 및 의견제출 기회를 주지 않은 절차상 하자, 그리고 토지 소유자의 의견을 청취하지 않은 국토계획법 위반의 하자, 나아가 원고의 소유권을 과도하게 제한하여 비례의 원칙을 위반한 것이라고 주장하며 처분의 무효 확인을 구하는 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

피고 부산광역시장의 도시농업공원 지정 처분이 행정절차법상 사전통지 및 의견제출의 기회를 부여하지 않은 절차상 하자가 있는지, 국토계획법상 주민 의견 청취 절차를 적법하게 이행했는지 여부와, 원고의 재산권을 과도하게 제한하여 비례의 원칙을 위반했는지 여부가 쟁점이 되었습니다.

법원의 판단

법원은 원고의 청구를 기각하며, 소송비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다.

결론

법원은 부산광역시장이 도시관리계획 결정 과정에서 국토계획법령 및 부산광역시 도시계획 조례에 따른 주민 의견청취 절차를 적법하게 준수했다고 판단했습니다. 또한 도시농업공원 지정의 공익적 목적이 크고 원고의 개발 계획이 구체적으로 진행되었다고 보기 어려우며 매수청구권 또한 법령에 규정되어 있지 않다는 이유로 비례의 원칙을 위반한 재량권 일탈·남용으로 볼 수 없다고 판단하여 원고의 주장을 모두 받아들이지 않았습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법), 토지이용규제 기본법, 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률, 행정절차법 등 여러 법령이 관련되어 있습니다. 국토계획법 제28조 및 동법 시행령 제22조, 그리고 부산광역시 도시계획 조례 제9조는 도시관리계획 입안 시 주민 의견을 청취하는 절차를 규정하고 있습니다. 법원은 피고가 이 사건 도시관리계획을 결정하기 전 일간신문 공고, 인터넷 홈페이지 공고, 부산시보 공고 및 수차례의 주민설명회 등을 통해 이러한 절차를 적법하게 이행했다고 보았습니다. 또한 행정절차법 제3조 제1항에 따라 처분 절차에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 해당 법률을 따르므로, 국토계획법이 정한 의견청취 절차가 있었다면 행정절차법 제21조의 사전통지나 제22조의 의견제출 기회를 개별적으로 부여하지 않았더라도 절차상 하자로 보기 어렵다고 판단했습니다. 한편, 행정계획은 행정기관에 비교적 광범위한 형성의 자유를 부여하지만, 공익과 사익, 공익 상호간, 사익 상호간의 이익을 정당하게 비교·교량해야 한다는 '이익형량의 원칙'이 적용됩니다. 법원은 이 사건에서 도시농업공원 지정이 M지역의 상업화 방지, 경관 보전, 주민 정주 환경 보호 등 공익적 목적을 달성하기 위한 것이며, 원고의 노인요양병원 설립 계획이 구체적으로 진행되었다거나 이 사건 처분으로 인해 무산되었다고 볼 자료가 부족하고 관련 법령에 매수청구권도 인정되지 않으므로, 이익형량이 정당성과 객관성을 결여하여 비례의 원칙을 위반했다고 보기 어렵다고 판단했습니다.

참고 사항

도시관리계획 변경 등 행정계획으로 인해 토지 이용에 제한이 발생하는 경우, 관련 법령에서 정한 공고 및 열람 절차를 반드시 확인하고 의견 제출 기간 내에 적극적으로 의견을 개진하는 것이 중요합니다. 국토계획법과 같이 특별법에서 주민 의견 청취 절차를 별도로 규정하고 있다면, 일반적인 행정절차법상의 개별 통지나 의견 제출 기회가 없었더라도 특별법에 따른 공고 및 열람 절차를 거쳤다면 절차상 하자로 인정되기 어려울 수 있습니다. 행정계획은 행정기관의 광범위한 형성의 자유가 인정되므로, 처분 무효를 주장하려면 절차상 하자가 중대하고 명백하거나, 공익과 사익의 이익형량이 현저히 부당하게 이루어졌음을 구체적인 증거를 통해 입증해야 합니다. 또한, 단순히 개발 계획이 무산되었다는 주장만으로는 부족하며, 해당 계획의 구체적인 진행 상황과 예상되는 피해 등을 명확히 제시해야 합니다. 법령에 매수청구권 등 재산권 보상에 관한 규정이 명시되지 않은 경우, 재산권 제한만으로 매수청구권을 주장하기 어려울 수 있으므로 관련 법령을 사전에 충분히 검토하는 것이 필요합니다.