도시공원 지정 토지 보상사업 무효 확인 사건

부산 해운대구의 특정 토지 소유자들(원고들)이 부산광역시장(피고)이 2020년 4월 15일에 고시한 도시계획시설사업(D 보상사업)의 시행자 지정 및 실시계획인가 처분이 무효라고 주장하며 소송을 제기한 사건입니다. 원고들은 자신들의 토지가 최초 도시계획 결정 시 공원 부지에 포함되지 않았거나, 감정평가 절차가 부당했고, 도시계획 결정이 이미 실효되었으며, 공고·공람 절차가 위반되었고, 피고가 재량권을 남용했다고 주장했습니다. 그러나 법원은 원고들의 주장을 모두 기각하고 피고의 처분이 적법하다고 판단했습니다.

관련 당사자

• 원고들 (A, B, C): 부산 해운대구 G공원 부지 내 특정 토지(이 사건 토지)의 소유자들로, 도시계획시설사업 시행자 지정 및 실시계획인가 처분의 무효를 주장했습니다.
• 피고 (부산광역시장): G공원 도시계획시설사업의 시행자 지정 및 실시계획인가 처분을 한 행정기관의 장입니다.

분쟁 상황

1971년 4월 7일 건설부장관은 부산 해운대구에 G공원을 포함한 도시계획시설 결정을 고시하고 관련 도면을 시청에 비치했습니다. 이후 G공원 면적은 두 차례 변경되어 축소되었습니다. 2002년 2월 4일 제정된 국토계획법은 도시계획시설 결정 후 20년이 지나도록 사업이 시행되지 않으면 결정이 실효되는 '일몰제'를 규정했습니다. 이에 따라 부산광역시장은 2000년 7월 1일부터 20년이 되는 2020년 7월 1일이 도래하기 전인 2020년 4월 15일, G공원 부지 중 일부에 대한 보상사업의 시행자 지정 및 실시계획인가 처분을 고시했습니다. 이 과정에서 원고들 소유의 토지 일부가 보상·수용 대상에 포함되었고, 이에 원고들이 이 처분에 불복하여 소송을 제기하게 되었습니다. 원고들은 자신들의 토지가 원래 공원 부지가 아니었고, 보상 절차와 결정 자체에 여러 하자가 있다고 주장했습니다.

핵심 쟁점

1. 이 사건 토지가 1971년 최초 G공원 도시계획 결정 당시 공원 부지에 포함되었는지 여부.
2. 피고가 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(토지보상법) 제68조를 위반하여 원고들에게 감정평가법인 추천을 요청하지 않고 감정절차를 진행했는지 여부.
3. 이 사건 최초 도시계획 결정이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법)의 '20년 일몰제' 규정에 따라 이 사건 처분 이전에 이미 실효되었는지 여부.
4. 이 사건 최초 도시계획 결정이 고시 당시의 구 도시계획법령에 따른 공고·공람 절차를 위반하여 무효인지 여부.
5. 이 사건 최초 결정과 제1·2차 변경결정 및 이 사건 처분이 피고의 재량권을 일탈·남용하거나 수용권을 남용한 것으로 중대하고 명백한 하자가 있어 무효인지 여부.

법원의 판단

법원은 원고들의 항소를 모두 기각하고 제1심 판결을 유지하여, 피고가 2020년 4월 15일에 한 도시계획시설사업(D 보상사업) 시행자 지정 및 실시계획인가 처분이 유효하다고 판단했습니다. 항소 제기 이후의 소송총비용은 원고들이 부담하도록 결정했습니다.

결론

법원은 이 사건 토지가 1971년 최초 결정 당시부터 상세도면에 따라 G공원 부지에 포함되어 있었다고 보았습니다. 또한, 피고가 감정평가업체 추천 기회를 제공했으며, 도시계획 일몰제의 기산일(2000. 7. 1.)로부터 20년이 경과하기 전인 2020년 4월 15일에 처분이 이루어져 실효되지 않았다고 판단했습니다. 1971년 당시 구 도시계획법에는 공고·공람 절차 규정이 없었으므로 절차 위반 주장도 배척되었습니다. 마지막으로, 피고의 처분이 재량권을 일탈·남용한 것으로 볼 수 없으며, 이익형량에 하자가 있더라도 객관적으로 명백하다고 볼 수 없으므로 무효가 아니라고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

• 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 (약칭: 국토계획법) 제48조 제1항: 도시·군계획시설 결정 고시일로부터 20년이 지날 때까지 사업이 시행되지 않으면 그 결정은 20년이 되는 날의 다음 날 효력을 잃습니다. 이는 장기미집행 도시계획시설의 일몰제 규정입니다. • 국토계획법 부칙 제15조, 제16조 (제정 당시): 이 사건과 같이 2000년 7월 1일 이전에 종전의 도시계획법에 따라 결정·고시된 도시계획시설의 경우, 위의 20년 실효 기산일은 2000년 7월 1일로 정하고 있습니다. 이 조항 때문에 이 사건 토지에 대한 도시계획 결정은 2020년 7월 1일이 되어야 실효될 수 있었습니다. • 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 (약칭: 토지보상법) 제68조 및 동법 시행령 제28조: 공익사업으로 토지 등을 취득하거나 사용하는 경우, 사업시행자가 토지소유자에게 감정평가업체를 추천할 수 있음을 알려야 하며, 토지소유자가 추천 요청을 하면 이를 반영하여 감정평가를 실시하도록 규정합니다. 이는 보상 절차의 공정성을 확보하기 위한 것입니다. • 구 도시계획법 (1971년 7월 20일 전부개정 전): 이 사건 최초 결정 당시에는 도시계획 결정에 따른 관계 도면의 작성·승인·고시·공고·공람 등에 대한 구체적인 법적 규정이 없었습니다. 이러한 규정은 이후 법 개정을 통해 신설되었습니다. • 행정계획의 재량권과 이익형량 법리: 행정기관이 도시계획과 같은 행정계획을 수립할 때에는 광범위한 재량권(형성의 자유)을 가집니다. 그러나 이 재량권은 무제한이 아니며, 계획과 관련된 공익과 사익(재산권 등) 사이의 이익을 정당하게 비교하고 고려(이익형량)해야 할 의무가 있습니다. 만약 이익형량을 전혀 하지 않거나, 고려해야 할 사항을 빠뜨리거나, 형량 결과가 정당성과 객관성을 결여한 경우 그 행정계획은 위법하게 됩니다. • 행정처분 무효의 요건: 행정처분이 당연 무효가 되려면 단순히 위법한 것을 넘어, 그 위법의 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백해야 합니다. 하자의 중대성과 명백성은 법규의 목적, 의미, 기능 및 구체적 사안의 특수성을 종합적으로 고려하여 판단합니다.

참고 사항

• 오래된 도시계획 결정의 확인: 과거의 도시계획 결정은 시간이 지나면서 여러 번 변경될 수 있으므로 본인의 토지가 어떤 도시계획에 포함되어 있는지 정확히 확인하려면 당시에 작성된 상세 도면(지적이 표시된 지형도 등)을 기준으로 판단해야 합니다. 개략적인 도면과 상세 도면이 함께 존재하는 경우, 일반적으로 상세 도면의 정보가 더 구체적이고 명확합니다. • 장기미집행 도시계획시설 일몰제: 도시계획시설로 결정된 후 20년이 지나도록 사업이 시행되지 않으면 그 결정은 효력을 잃게 됩니다. 이 20년의 시작일은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 부칙에 따라 2000년 7월 1일 이전에 결정된 시설의 경우 2000년 7월 1일부터 기산되므로, 본인의 토지가 해당되는지 여부를 계산할 때 이 기준일을 정확히 적용해야 합니다. • 감정평가업체 추천 권리: 공익사업으로 토지가 수용될 경우, 토지소유자에게는 감정평가업체를 추천할 권리가 있습니다. 사업 시행자로부터 손실보상계획 통지를 받으면 그 안에 감정평가업체 추천 요청에 대한 안내가 포함되어 있으므로, 이 기회를 활용하여 본인이 원하는 감정평가업체가 참여하도록 요청할 수 있습니다. • 행정처분 무효 주장의 어려움: 행정기관의 처분이 무효가 되려면 단순히 위법한 것을 넘어, 그 위법의 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 것으로서 중대하고 객관적으로 명백해야 합니다. 단순히 위법하다는 것만으로는 무효로 인정받기 어렵고, 법규의 목적, 의미, 기능과 구체적 사안의 특수성을 종합적으로 고려하여 판단됩니다. 특히 행정계획과 같은 재량 영역에서는 행정청의 이익형량에 중대한 하자가 있지 않는 한 무효로 인정받기 어렵습니다.