아산시 산업단지 예정지 내 공장 옹벽 축조신고 불허가 사건

원고는 충남 아산시의 여러 필지 토지 소유자로서, D 토지 및 E 토지 위에 근린생활시설 건축허가를 신청하고, B, C, E 토지 등 위에 두 개의 외장하드 및 라우터 제조공장(F, G 업체) 신설 승인을 신청했습니다. 피고인 아산시장은 근린생활시설 건축허가와 공장신설 승인을 각각 허가하여 개발행위허가 및 농지전용허가를 의제했습니다. 그러나 원고가 공장 부지 조성을 위해 옹벽 축조신고를 하자, 피고는 해당 토지들이 H 일반산업단지 예정구역에 포함되어 산업입지 및 개발에 관한 법률(이하 '산업입지법') 상 행위제한이 적용되며 산업단지 개발사업에 지장을 줄 수 있다는 이유로 옹벽 축조신고 수리를 불허했습니다. 원고는 이 처분이 위법하다며 취소소송 및 무효확인소송을 제기했으나, 법원은 취소소송은 제소기간을 도과하여 각하하고 무효확인소송은 처분의 하자가 중대하고 명백하다고 볼 수 없어 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 충남 아산시 토지 소유자이자 근린생활시설 건축허가 및 공장신설 승인 신청자
• 피고 아산시장: 원고의 옹벽 축조신고 수리불가 처분을 내린 행정기관의 장
• 이 사건 사업시행자 주식회사 I, 재단법인 J: H 일반산업단지 조성을 추진하는 주체

분쟁 상황

원고는 자신의 토지 위에 공장 신설 승인을 받고 개발행위허가 및 농지전용허가를 의제받았습니다. 이어서 공장 부지 조성을 위한 옹벽 축조신고를 했는데, 해당 토지가 이미 아산시가 추진하는 H 일반산업단지의 예정구역에 포함되어 있었고, 산업단지 사업시행자 및 관련 부서에서는 산업단지 계획에 부합하지 않고 사업에 지장을 줄 수 있다는 의견을 제시했습니다. 이에 아산시장은 산업입지법에 따른 행위제한을 이유로 옹벽 축조신고 수리를 불허했고, 원고는 이미 받은 공장신설 승인과 충돌하고 재량권 남용에 해당한다며 소송을 제기하게 되었습니다. 특히, 이미 건축허가 및 공장신설 승인이 나기 전인 2021년 4월 12일에 H 일반산업단지가 2021년도 산업단지 지정계획에 추가 고시되었고, 원고가 옹벽 축조 신고를 하기 직전인 2021년 8월 23일에는 산업단지계획 승인신청에 따른 주민 의견 청취 및 합동 설명회 개최가 공고되었습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 아산시장이 원고의 옹벽 축조신고 수리를 거부한 처분(불허가 처분)이 위법한지 여부입니다. 둘째, 원고가 주장하는 처분 사유의 부존재, 재량권 불행사 또는 일탈·남용 주장이 타당한지 여부입니다. 셋째, 행정소송법상 취소소송의 제소기간(안 날로부터 90일) 준수 여부와 민원처리법상 이의신청이 제소기간에 미치는 영향입니다. 넷째, 해당 처분이 무효에 이를 정도로 중대하고 명백한 하자가 존재하는지 여부입니다.

법원의 판단

법원은 원고의 주위적 청구(공작물축조신고수리불가처분 취소 청구)에 대해 민원처리법상 이의신청이 행정소송법상 제소기간 연장에 영향을 미치지 않으므로, 처분 사실을 안 날로부터 90일이 경과한 2022년 2월 25일에 제기된 소는 제소기간을 도과하여 부적법하다고 보아 각하했습니다. 원고의 예비적 청구(공작물축조신고수리불가처분 무효확인 청구)에 대해서는, 처분 사유가 부존재한다거나 재량권을 불행사 또는 일탈·남용했다고 볼 만한 중대하고 명백한 하자가 있다고 인정하기 어렵다고 판단하여 기각했습니다. 따라서 소송비용은 원고가 부담하도록 했습니다.

결론

결론적으로 원고는 아산시장의 공작물 축조신고 수리불가 처분을 취소하거나 무효화하려는 시도 모두 실패했습니다. 취소소송은 제소기간 미준수로 각하되었고, 무효확인소송은 처분에 무효를 주장할 만한 중대하고 명백한 하자가 없다는 이유로 기각되어 원고는 옹벽을 축조할 수 없게 되었습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련하여 중요한 법률과 법리는 다음과 같습니다.

1. 행정소송법 제20조 제1항 (제소기간)​: 취소소송은 처분 등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기해야 하며, 처분 등이 있은 날부터 1년을 경과하면 제기하지 못합니다. 여기서 '안 날'은 당사자가 처분의 존재를 현실적으로 인식한 날을 의미합니다. 법원은 민원처리법 제35조 제1항에 따른 이의신청은 취소소송의 제소기간에 영향을 미치지 않는다고 봅니다. 즉, 이의신청 결과를 기다리느라 제소기간을 놓쳐서는 안 됩니다.
2. 민원사무처리에 관한 법률 제35조 제1항 (이의신청)​: 거부처분을 받은 민원인은 그 처분에 불복하는 경우 거부처분을 받은 날부터 60일 이내에 해당 행정기관의 장에게 문서로 이의신청을 할 수 있습니다. 이 이의신청은 행정심판이나 행정소송과는 별개의 절차입니다.
3. 산업입지 및 개발에 관한 법률 제12조 제1항 (행위제한)​: 산업단지의 지정에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역 안에서는 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질 변경 등의 행위를 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 합니다. 이는 산업단지 개발 사업의 원활한 추진을 위해 필요한 조치입니다.
4. 산업입지 및 개발에 관한 법률 시행규칙 제6조의2 (행위허가 기준)​: 위 제12조 제1항에 따른 허가 기준은 크게 세 가지로 규정됩니다. 첫째, 산업단지개발계획에 적합할 것. 둘째, 산업단지개발사업의 착수 시기 및 사업 추진 상황 등에 비추어 개발사업에 지장이 없을 것. 셋째, 주변의 교통·경관 및 환경 등의 여건에 적합할 것입니다. 이 기준들은 '불확정 개념'으로, 행정청의 재량적 판단이 필요한 영역으로 이해됩니다.
5. 행정처분의 무효 판단 기준: 행정처분이 당연무효라고 주장하려면 단순히 위법 사유가 있다는 것만으로는 부족하고, 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 '중대한' 것으로서 객관적으로 '명백한' 것이어야 합니다. 하자의 중대성과 명백성을 판단할 때는 해당 법규의 목적, 의미, 기능 등을 종합적으로 고려해야 합니다.
6. 재량행위에 대한 사법심사: 행정청의 재량에 의한 처분에 대한 법원의 심사는 행정청이 재량권을 전혀 행사하지 않거나(불행사·해태), 재량권의 범위를 넘어서거나(일탈), 재량권 행사의 목적에 부합하지 않게 사용하는 경우(남용)에 한하여 위법 여부를 판단합니다. 단순한 정책적 판단의 차이는 재량권 일탈·남용으로 보지 않습니다.

참고 사항

1. 토지에 대한 개발행위를 계획하고 있다면, 해당 토지가 현재 또는 장래에 어떠한 공공 개발 계획(산업단지, 도시계획도로 등)에 포함될 예정인지 사전에 꼼꼼히 확인해야 합니다. 개발 예정 구역으로 지정되거나 고시되면 엄격한 행위제한이 적용될 수 있습니다.
2. 복합민원의 형태로 여러 인허가를 동시에 신청하더라도, 각 단계별로 요구되는 요건과 심사 기준이 다를 수 있음을 인지해야 합니다. 예를 들어, 공장신설 승인 시 개발행위허가가 의제되었다고 하더라도, 개별 건축물이나 공작물의 축조에는 별도의 허가 또는 신고와 그에 따른 요건이 필요할 수 있습니다.
3. 행정기관의 허가 거부처분 등을 받았을 경우, 불복 절차 및 제소기간을 정확히 숙지하고 준수하는 것이 매우 중요합니다. 특히, 민원처리법에 따른 이의신청은 행정심판이나 행정소송과는 성격이 다르며, 행정소송법상 취소소송의 제소기간 연장에 영향을 미치지 않는다는 점을 유의해야 합니다. 처분 고지서에 안내된 불복 절차를 꼼꼼히 확인하고, 필요한 경우 신속하게 전문적인 자문을 구하는 것이 좋습니다. (이 판결 시점에는 행정기본법 제36조가 시행 전이었으므로 민원처리법 제35조가 적용되었으며, 행정기본법이 시행되더라도 제소기간 규정은 여전히 중요합니다.)
4. 행정청의 처분이 재량행위 영역에 속하는 경우, 법원은 행정청의 재량권 일탈·남용 여부만을 심사합니다. 따라서 사업 계획이 해당 지역의 공공 개발 계획과 충돌할 경우, 행정청은 공익적 판단에 따라 허가를 거부할 수 있으며, 이러한 거부가 쉽게 위법하다고 인정되지는 않을 수 있습니다.