남편 사망 후 대표자 변경에 따른 영아전담어린이집 지정 취소 처분 사건

광주 남구 C어린이집 대표자였던 남편 D가 사망하자, 그 배우자인 원고 A가 어린이집 대표자로 변경 인가를 받았습니다. 그러나 피고 광주광역시장은 원고 A로의 대표자 변경이 보건복지부 보육사업 안내지침상 '대표자 명의 변경'에 해당한다며 이 사건 어린이집의 영아전담어린이집 지정을 취소하는 처분을 내렸습니다. 이에 원고 A는 이 처분이 위법하다며 취소를 구하는 소송을 제기하였고, 법원은 원고의 손을 들어주어 지정 취소 처분을 취소하였습니다.

관련 당사자

• 원고 A: C어린이집의 대표자이며, 사망한 전 대표자 D의 배우자입니다.
• 피고 광주광역시장: 이 사건 어린이집에 대한 영아전담어린이집 지정 취소 처분을 내린 행정기관의 장입니다.

분쟁 상황

광주 남구 소재 C어린이집은 망인 D가 2002년 2월 23일 영아전담 민간보육시설로 인가를 받아 운영해오던 곳입니다. D가 2024년 1월 15일 사망하자, 그의 배우자인 원고 A가 2024년 2월 21일 어린이집 대표자로 변경 인가를 받았습니다. 원고 A는 어린이집 개원 무렵부터 망인을 도와 업무를 수행했으며, 2005년경부터는 직장을 퇴사하고 현재까지 어린이집에 재직 중이었고, 2012년 2월 1일부터는 국민연금 및 건강보험에도 가입되어 있었습니다. 그러나 피고 광주광역시장은 원고 A로의 대표자 변경이 '2024년도 보건복지부 보육사업 안내지침'에 명시된 '양도·증여·상속·압류·매매로 인해 대표자 명의가 변경되는 경우'에 해당한다며 2024년 3월 15일 영아전담어린이집 지정 취소 처분을 하였습니다. 이에 원고 A는 해당 처분이 부당하다며 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

영아전담어린이집 지정 취소 처분의 근거가 된 보건복지부 보육사업 안내지침이 상위법령의 위임 범위를 벗어나 무효인지, 또는 대외적으로 국민을 구속하는 법규명령에 해당하는지 여부가 다루어졌습니다. 또한, 해당 취소 처분이 비례의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 위법이 있는지 여부가 핵심 쟁점이었습니다.

법원의 판단

법원은 피고 광주광역시장이 원고에 대하여 한 영아전담어린이집 지정 취소 처분을 취소한다고 판결했습니다. 소송 비용은 피고가 부담하도록 했습니다.

결론

법원은 보건복지부 보육사업 안내지침이 영유아보육법령의 위임 한계를 벗어나 무효라고는 보지 않았습니다. 그러나 이 지침이 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 법규명령이 아닌 행정기관 내부의 사무처리준칙에 불과하다고 판단하여, 이 지침만을 근거로 영아전담어린이집 지정을 취소할 수는 없다고 보았습니다. 나아가, 망인의 배우자이자 어린이집에서 10년 이상 재직한 원고로 대표자가 변경된 경우 사업계획이나 시설 소유권에 변동이 없어 양질의 보육 서비스 제공에 장애가 발생했다고 보기 어려움에도 불구하고, 영아전담어린이집 지정을 취소하여 원고가 막대한 보육 비용 지원을 받지 못하게 하는 것은 어린이집 운영을 곤란하게 하고 보육의 질 저하를 초래할 수 있어 원고에게 지나치게 가혹하며, 이러한 불이익을 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요가 없다고 판단했습니다. 따라서 이 사건 처분은 비례의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보아 취소했습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건은 주로 구 영유아보육법(2023. 12. 26. 개정 전)과 관련 시행령 및 시행규칙, 그리고 보건복지부 보육사업 안내지침의 해석을 다루고 있습니다.

1. 구 영유아보육법 제36조 및 시행령 제24조 제2항: 국가나 지방자치단체는 보육사업 비용의 전부 또는 일부를 보조하며, 비용 지원 방법에 관한 필요한 사항은 보건복지부장관 또는 지방자치단체의 장이 정하도록 합니다. 법원은 영아전담어린이집 지정 취소가 비용 보조의 요건을 충족하지 못했기에 비용을 보조하지 않는 조치이므로, 이 지침이 상위법령의 위임 한계를 벗어나 무효라고 보지 않았습니다.

2. 구 영유아보육법 제26조 제1항 및 시행규칙 제28조 제1항, 제2항: 영아·장애아 등 취약보육을 우선적으로 실시해야 하며, 취약보육의 구체적인 사항은 보건복지부장관이 정하도록 합니다. 이 규정은 영아전담어린이집의 취약보육 기능의 근거가 됩니다.

3. 보건복지부 보육사업 안내지침: 이 지침은 보육교사 인건비 등의 지급 대상자 및 조건을 정하며, 영아전담어린이집 지정 및 지정 취소 사유(양도·증여·상속·압류·매매로 인한 대표자 명의 변경 포함)를 명시합니다. 법원은 이 지침이 법령보충적 행정규칙의 성격을 가지고 있지만, 대외적으로 국민이나 법원을 직접 구속하는 법규명령이 아닌 행정기관 내부의 사무처리준칙에 불과하다고 판단하여, 이 지침만을 근거로 지정 취소 처분을 할 수는 없다고 보았습니다.

4. 행정행위 철회 및 재량권 일탈·남용 법리: 행정청이 수익적 행정처분(예: 영아전담어린이집 지정)을 취소 또는 철회하려면, 처분 당시 하자가 없었더라도 사정 변경이나 중대한 공익상의 필요가 있어야 합니다. 그러나 이러한 취소는 이미 부여된 국민의 기득권을 침해하므로, 취소권 행사는 기득권 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자 이익 보호의 필요가 있는 경우에 한하며, 상대방이 받는 불이익과 비교·교량해야 합니다. 만약 공익상의 필요보다 상대방이 받게 되는 불이익이 막대하면 재량권의 한계를 일탈한 것으로 위법합니다 (대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결 등 참조). 이 사건에서는 지정 취소로 인한 원고의 불이익(어린이집 운영 곤란, 보육교사 감원 등)이 중대한 공익상의 필요보다 훨씬 크다고 판단되어 재량권 일탈·남용으로 인정되었습니다.

5. 구 영유아보육법 제1조 (법의 목적)​: 영유아의 심신을 보호하고 건강하게 교육하여 건강한 사회 구성원으로 육성하며, 보호자의 경제적·사회적 활동이 원활하게 이루어지도록 함으로써 영유아 및 가정의 복지 증진에 이바지함을 목적으로 합니다. 법원은 이 사건 처분이 위와 같은 영유아보육법의 목적에 정면으로 배치될 수 있음을 지적했습니다.

참고 사항

어린이집 대표자 변경 시, 특히 상속이나 가족 간 명의 변경이 발생하는 경우에도 행정기관은 보육사업 안내지침 등을 근거로 지정 취소 처분을 내릴 수 있습니다. 이때, 해당 지침이 단순히 행정기관 내부의 사무처리준칙에 불과한지, 아니면 대외적으로 법적 효력이 있는 법규명령인지 확인하는 것이 중요합니다. 또한, 영아전담어린이집 지정과 같이 국가나 지자체로부터 보육 비용을 지원받는 '수익적 행정행위'의 취소는 행정기관의 재량에 속하지만, 그 재량권 행사가 과도할 경우 위법한 처분이 될 수 있습니다. 법원은 처분으로 인한 공익상의 필요보다 처분을 받는 당사자(어린이집)가 입는 불이익이 훨씬 큰 경우에는 재량권 일탈·남용으로 보아 해당 처분을 취소할 수 있습니다. 특히, 대표자 변경 이후에도 어린이집의 운영 주체, 보육정원, 사업계획, 시설 소유권 등에 실질적인 변동이 없고 양질의 보육 서비스 제공에 장애가 없다고 판단되는 경우, 지정 취소 처분은 정당화되기 어렵습니다. 이러한 상황에서는 어린이집의 연속성, 보육 서비스의 질 유지, 교직원의 고용 유지, 영유아의 안정적인 보육 환경 보장 등 공익적 측면을 고려하여 행정처분의 적법성을 다툴 수 있습니다.