광주시 공원 개발 허가에 대한 토지 소유주의 이의 제기 사건

원고 A종중과 B은 자신들이 소유한 토지가 포함된 광주 D 공원 조성사업의 실시계획인가 처분이 무효이거나 취소되어야 한다고 주장하며 피고 광주광역시장을 상대로 소송을 제기했습니다. 광주광역시장은 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」에 따른 민간공원조성 특례사업으로 이 사업을 추진하며 C 주식회사를 사업시행자로 지정하고 실시계획을 인가했습니다. 원고들은 사업시행자 지정 과정의 재량권 일탈 및 남용, 근거 법률의 위헌성, 실시계획인가 요건 미비 등을 주장했으나, 법원은 원고들의 주장을 모두 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고들: A종중 (광주 서구 F, G, H, I, J번지 토지 소유자), B (광주 서구 K, L번지 임야의 각 1/2 지분 소유자). 이들은 D 공원 조성 사업 예정지에 토지를 소유한 사람들입니다.
• 피고: 광주광역시장 (D 공원 조성 사업의 실시계획을 인가한 행정청입니다).
• 피고보조참가인: C 주식회사 (D 공원 조성 사업의 민간 사업시행자입니다).

분쟁 상황

이 사건은 광주광역시가 1975년부터 도시계획시설로 지정된 'D 공원'에 대해, 장기간 미조성된 도시공원의 실효(일몰제)를 앞두고 민간공원조성 특례사업으로 공원을 조성하기로 결정하면서 시작되었습니다. 광주광역시는 2018년 5월 11일 '민간공원 특례사업 제안요청서'를 공고하고, 제안서를 제출받아 2018년 11월 12일 AA 주식회사를 우선협상대상자로 선정했습니다. 그러나 이후 이의 제기와 광주시 감사위원회의 자체감사 결과, 평가 부적정 등의 문제가 지적되어 2019년 1월 22일 AC 주식회사로 우선협상대상자가 변경 공고되었습니다. 광주광역시장은 2019년 12월 20일 피고보조참가인인 C 주식회사를 사업시행자로 지정 고시했으며, 2020년 6월 1일 D 공원 E지구에 대한 실시계획을 인가 고시했습니다. 이에 이 사업 부지에 토지를 소유한 원고 A종중과 B은 사업시행자 지정 및 실시계획 인가 처분에 위법이 있다고 주장하며 행정소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 원고들이 이 사건 실시계획인가 처분의 효력을 다툴 법률상 이익이 있는지 여부입니다. 둘째, 선행처분인 사업시행자 지정 처분에 중대하고 명백한 하자가 있어 무효인 경우, 이를 전제로 한 실시계획인가 처분도 무효로 볼 수 있는지 여부입니다. 셋째, 실시계획인가의 근거가 되는 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제21조 제4항이 비례원칙과 명확성의 원칙에 반하여 위헌이므로, 이에 근거한 처분이 무효인지 여부입니다. 넷째, 피고가 민간공원 특례사업의 우선협상대상자를 선정하고 사업시행자를 지정하는 과정에서 재량권을 일탈 또는 남용하여 위법한지 여부입니다. 특히 제안서 재평가 경위의 적법성, 각 항목 재산정 내용의 타당성, 제안심사위원회의 심의 절차 등이 문제되었습니다. 다섯째, 실시계획인가 처분이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 요구되는 자금계획, 설계도서 등의 요건을 갖추지 못하여 무효인지 여부입니다.

법원의 판단

법원은 원고들의 주위적 청구(실시계획인가 처분 무효확인)와 예비적 청구(실시계획인가 처분 취소)를 모두 기각했습니다. 소송비용은 피고보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고들이 부담하도록 했습니다.

결론

법원은 우선, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 도시계획시설사업 시행지역에 토지를 소유한 원고들이 실시계획 인가처분을 다툴 법률상 이익이 있다고 판단했습니다. 그러나 원고들이 주장한 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제21조 제4항의 위헌성 주장에 대해서는 헌법재판소의 위헌결정이 있기 전까지는 객관적으로 명백한 하자라고 볼 수 없으므로 무효사유가 아니라고 판단했습니다. 또한, 피고가 우선협상대상자를 선정하고 사업시행자를 지정하는 과정에서 재량권을 일탈 또는 남용했다는 주장에 대해서도 제안서 재평가 경위의 적법성, 유사사업실적 및 공원조성비용 항목의 재산정 내용, 업체명기 및 유사표기 항목에 대한 감점 결정, 제안심사위원회의 심의 절차 등 전반적인 사정을 고려할 때 객관적인 합리성을 결여하여 재량권을 일탈 또는 남용했다고 인정하기 부족하다고 보았습니다. 마지막으로, 실시계획인가 신청서에 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 자금계획, 설계도서 등의 서류가 첨부되지 않아 인가요건을 갖추지 못했다는 주장도 사실과 다르다고 판단했습니다. 이 모든 이유로 법원은 원고들의 주위적 청구와 예비적 청구를 모두 기각했습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련하여 다음과 같은 법령 및 법리가 적용되었습니다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(국토계획법) 제88조 제2항, 제5항, 제95조 제1항, 제96조 제2항은 도시계획시설사업의 실시계획 인가 및 고시 시 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(토지보상법)에 의한 사업인정이 의제되고, 사업시행자는 필요한 토지를 수용하거나 사용할 수 있도록 규정하고 있습니다. 또한 실시계획인가 신청 시 자금계획, 설계도서 등을 첨부하도록 명시하고 있습니다. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(공원녹지법) 제16조 제3항, 제4항, 제21조, 제21조의2는 도시공원의 조성 계획 입안 제안, 민간공원조성 특례사업 추진, 사업시행자 지정 등에 대한 근거 조항입니다. 특히 제21조의2는 민간공원조성 특례사업에 대한 세부 내용을 규정하고 있습니다. 행정행위의 무효와 취소의 구별과 관련하여, 행정처분이 당연 무효가 되려면 처분에 위법 사유가 중대하고 객관적으로 명백해야 합니다. 법률의 위헌성 주장은 헌법재판소의 위헌결정이 있기 전까지는 일반적으로 취소 사유에 해당할 뿐 무효 사유로 보지 않습니다 (헌법재판소 2010. 9. 30. 선고 2009헌바101 전원재판부 결정 참조). 재량행위의 일탈 및 남용 판단 기준에 관하여, 민간공원 특례사업의 우선협상대상자 지정 등은 행정청의 폭넓은 재량에 속하는 사항이므로, 그 심사기준이 객관적으로 합리적이지 않거나 타당하지 않다는 특별한 사정이 없는 한 행정청의 의사가 존중되어야 합니다. 재량권 일탈 및 남용 여부에 대한 증명 책임은 이를 다투는 자에게 있습니다 (대법원 2019. 1. 10. 선고 2017두43319 판결 참조). 행정처분 무효 확인 소송의 증명책임과 관련하여, 행정처분의 당연 무효를 주장하여 무효 확인을 구하는 경우, 원고에게 그 행정처분이 무효인 사유를 주장 및 증명할 책임이 있습니다 (대법원 1992. 3. 10. 선고 91누6030 판결 등 참조).

참고 사항

도시계획시설사업(예: 공원 조성 사업) 시행지역에 토지를 소유한 사람은 실시계획 인가처분의 효력을 다툴 법률상 이익이 인정됩니다. 행정처분의 근거 법률이 헌법에 위반된다는 사정만으로는, 헌법재판소의 위헌결정이 있기 전까지는 해당 처분이 중대하고 명백한 하자로 인해 '무효'가 되는 것은 아닙니다. 이는 '취소' 사유에 해당할 뿐입니다. 민간공원조성 특례사업에서 우선협상대상자 선정이나 사업시행자 지정과 같은 행정청의 결정은 재량행위에 해당하므로, 법원은 해당 결정이 객관적으로 합리적이지 않거나 타당하지 않다고 볼 특별한 사정이 없는 한 행정청의 판단을 존중합니다. 재량권 일탈 및 남용을 주장하며 행정처분의 효력을 다투는 사람은 그 위법성에 대한 주장 및 증명 책임을 부담합니다. 행정청이 제안요청서에 이의제기를 할 수 없다는 규정을 두었더라도, 평가 방법 등에 오류가 있는 경우까지 이의신청을 막거나 행정청 스스로 오류를 시정하는 것까지 금지하는 것으로 볼 수는 없습니다. 실시계획 인가 처분 시 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제88조 제2항 및 제5항에 따른 자금계획, 설계도서 등의 서류가 첨부되었는지 여부는 인가 요건 충족의 중요한 판단 기준이 됩니다.