행정
광주광역시가 도시공원 일몰제에 대비하여 추진한 D근린공원(E지구) 민간공원 특례사업에서, 토지 소유자들이 우선협상대상자 변경 및 실시계획 인가 과정의 위법성을 주장하며 무효 확인 또는 취소를 구했지만, 법원은 광주시의 처분이 적법하다고 판단하여 원고들의 청구를 모두 기각했습니다.
이 사건은 광주광역시가 2020년 7월 1일로 예정된 '도시공원 일몰제'에 대비하여 추진한 D근린공원(E지구) 민간공원 특례사업과 관련하여 발생했습니다. 도시공원 일몰제는 도시계획시설 결정 고시 후 20년이 지나도록 도시공원 사업이 시행되지 않으면 도시공원 결정의 효력이 상실되는 제도입니다. 원고 A종중과 B는 이 사업 부지에 포함된 토지의 소유자로서, 광주광역시가 2018년 11월 12일 이 사건 사업의 우선협상대상자로 광주광역시도시공사를 선정했으나, 이후 광주광역시도시공사가 지위를 자진 반납하고 2018년 12월 27일 주식회사 AD(컨소시엄)이 우선협상대상자로 변경된 과정에 의문을 제기했습니다. 원고들은 광주광역시가 우선협상대상자를 임의로 변경하고, 2020년 2월 3일 광주광역시 및 피고보조참가인 C 주식회사를 사업시행자로 지정하며, 2020년 6월 1일 실시계획을 인가·고시한 처분(이 사건 인가처분)이 위법하다고 주장했습니다. 특히 원고들은 우선협상대상자 변경 과정에서 광주광역시 공무원들의 직권남용 등 범죄행위가 있었다며 형사재판이 진행 중인 점을 근거로 들었습니다. 이에 원고들은 실시계획 인가처분의 무효 확인 또는 취소를 구하는 소송을 제기했습니다.
이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(공원녹지법) 제21조 제4항이 토지 소유자의 재산권을 침해하고 명확성의 원칙에 반하여 위헌적인지 여부입니다. 둘째, 광주광역시가 민간공원 특례사업의 우선협상대상자를 광주광역시도시공사에서 AD 컨소시엄으로 변경하고, 이들을 사업시행자로 지정한 처분이 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로서 무효 또는 취소 사유에 해당하는지 여부입니다. 셋째, 이 사건 실시계획 인가처분이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(국토계획법) 제88조 제2항, 제5항이 요구하는 자금계획, 설계도서 등의 인가 요건을 갖추지 못하여 위법한지 여부입니다.
법원은 원고들의 주위적 청구(D근린공원(E지구)사업 실시계획인가처분 무효확인)와 예비적 청구(D근린공원(E지구)사업 실시계획인가처분 취소)를 모두 기각했습니다. 이에 따라 소송비용은 피고보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고들이 부담하도록 결정되었습니다.
법원은 공원녹지법 제21조 제4항이 입법 목적의 정당성을 가지며 재산권을 과도하게 침해하거나 명확성의 원칙에 반한다고 볼 수 없다고 판단했습니다. 또한, 광주광역시가 우선협상대상자를 변경하고 사업시행자를 지정한 과정에서 재량권을 일탈·남용했다는 원고 측의 주장은 제출된 증거만으로는 인정하기 부족하며, 특히 관련 형사재판 1심에서 직권남용에 대해 무죄가 선고된 점을 근거로 삼았습니다. 마지막으로 실시계획 인가처분이 국토계획법상 인가 요건을 갖추지 못했다는 주장도 인가권자에게 제출할 서류에 관한 규정일 뿐 공고문에 적용되는 것이 아니므로 이유 없다고 보아 원고들의 청구를 모두 기각했습니다.
이 사건과 관련된 주요 법령과 법리는 다음과 같습니다.
도시공원 일몰제와 민간공원 특례사업 도입 배경:
민간공원 특례사업 시행자 지정 요건 완화 (공원녹지법 제21조 제4항):
행정청의 재량행위와 재량권 일탈·남용:
실시계획 인가 요건 (국토계획법 제88조 제2항, 제5항):
유사한 문제 상황에 처했을 때 다음 사항들을 참고할 수 있습니다.
행정처분 위법성 주장의 종류 이해: 행정처분의 위법성을 다툴 때는 '무효'와 '취소'를 구분해야 합니다. 무효는 하자가 중대하고 명백하여 처음부터 법적 효력이 없는 경우를, 취소는 하자가 있지만 중대·명백하지 않아 일단 유효하되 권한 있는 기관이 취소해야 효력을 잃는 경우를 말합니다. 무효 주장은 취소 주장보다 더 엄격한 요건을 필요로 하며, 이를 입증할 책임은 주장하는 측에 있습니다.
재량행위 판단 기준: 행정청의 '재량행위'(예: 우선협상대상자 선정)에 대한 위법성을 주장하려면, 해당 행정청의 판단이 객관적인 합리성을 결여하여 재량권을 일탈·남용했음을 구체적으로 증명해야 합니다. 단순히 자신이 불이익을 받았다는 것만으로는 부족하며, 행정청이 정한 심사기준의 해석이나 적용에 명백한 오류가 있었음을 입증해야 합니다.
법령의 위헌성 주장: 특정 법령이 헌법에 위반된다는 주장은 헌법재판소의 위헌 결정이 있기 전에는 일반적으로 해당 법령에 근거한 행정처분의 '당연 무효' 사유가 되기 어렵습니다. 따라서 법령의 위헌성을 다투고자 한다면 헌법소원 등 별도의 절차를 고려해야 합니다.
공익사업과 토지 보상: 도시공원 사업과 같은 공익사업으로 인해 토지 소유자의 재산권이 제한될 경우, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 정당한 보상을 받을 권리가 있습니다. 만약 보상액 산정에 이의가 있다면 관련 법률에 따른 절차(예: 이의신청, 재결 신청, 수용재결에 대한 불복 소송 등)를 통해 정당한 보상을 요구할 수 있습니다.
사업 제안요청서 및 질의회신 검토: 민간투자사업에서 사업 제안요청서나 질의회신 내용은 사업자의 권리·의무 및 평가 기준을 정하는 중요한 문서입니다. 이들 문서 간에 내용이 상이할 경우, 어떤 문서가 우선 적용되는지(이 사건에서는 질의회신서, 제안요청서, 공고문 순)를 명확히 확인하는 것이 중요합니다.
