산업단지 개발 예정 지역 건축 불허가 처분 사건

청구인 문○○은 아산시의 토지 소유자인데, 주식회사 ○○ 등 사업시행자가 해당 토지를 포함한 지역에 산업단지 조성 계획을 신청하고 주민 의견청취 공고가 있었습니다. 이 공고 이후 문○○은 해당 토지들에 공장 건축 허가를 신청했으나 아산시장은 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’ 제12조에 따라 불허가 처분을 내렸습니다. 문○○은 이 처분이 재산권을 침해한다며 소송을 제기했으나 패소했고, 최종적으로 해당 법률 조항이 헌법에 위반되는지 헌법소원을 청구했습니다. 헌법재판소는 산업단지 지정 계획 공고 지역 내 개발행위 제한 조항이 과잉금지원칙에 반하지 않아 재산권을 침해하지 않는다고 판단했습니다.

관련 당사자

• 토지 소유자 문○○: 아산시의 여러 토지를 소유하거나 지분을 가진 사람으로, 해당 토지들에 공장 건축 허가를 신청했으나 불허가 처분을 받음
• 아산시장: 문○○의 공장 건축 허가 신청을 불허가한 지방자치단체장
• 산업단지 사업시행자 주식회사 ○○, 재단법인 ○○: 아산시 ○○면 일대에 ‘○○ 일반산업단지’를 조성하기 위해 산업단지계획 승인을 신청한 주체

분쟁 상황

청구인 문○○은 아산시 ○○면 일대의 토지 소유자입니다. 주식회사 ○○와 재단법인 ○○는 2021년 2월경 해당 토지를 포함한 지역에 ‘○○ 일반산업단지’를 조성하기 위한 계획을 아산시장에게 제출했습니다. 이후 2021년 4월 충청남도지사가 산업단지 지정계획 변경을 고시했고 2021년 8월 이 사건 사업시행자는 충청남도지사에게 산업단지계획 승인을 신청했습니다. 같은 달 충청남도지사는 산업단지계획에 대한 주민 등의 의견청취 공고를 했습니다. 이 공고가 있은 후 2021년 9월 1일 문○○은 자신의 토지들에 공장 2동을 신축하기 위한 건축허가를 아산시장에게 신청했습니다. 그러나 아산시장은 2021년 10월 15일 해당 부지가 산업단지 사업구역에 편입되어 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’ 제12조에 따라 건축허가가 불가하다는 이유로 신청을 불허가했습니다. 문○○은 이 처분이 위법하다고 주장하며 소송을 제기했으나 1심, 항소심, 상고심에서 모두 패소했습니다. 이에 문○○은 산업단지 공고 지역 내 개발행위를 제한하는 해당 법률 조항이 재산권을 침해한다며 헌법소원심판을 청구하기에 이르렀습니다.

핵심 쟁점

산업입지 및 개발에 관한 법률 제12조 제1항 전문 중 ‘일반산업단지의 지정 또는 변경에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역’에서의 개발행위 제한 조항이 토지 소유자의 재산권을 과도하게 침해하여 헌법에 위반되는지 여부.

법원의 판단

헌법재판소는 산업입지 및 개발에 관한 법률 제12조 제1항 전문 중 ‘일반산업단지의 지정 또는 변경에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역’에 관한 부분이 헌법에 위반되지 아니한다고 결정했습니다.

결론

헌법재판소는 심판대상 조항이 산업단지 개발계획의 원활한 이행 확보 및 투기적 행위 방지를 위한 정당한 목적을 가지며 이를 달성하기 위한 적합한 수단이라고 보았습니다. 또한 개발행위 제한의 시점과 기준, 제한의 예외 등 종합적으로 고려할 때 재산권 침해를 최소화하는 조치이며 공익이 사익보다 크므로 과잉금지원칙에 위반되지 않는다고 판단하여 재산권을 침해하지 않는다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건의 핵심은 「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 '산업입지법') 제12조 제1항이 토지 소유자의 재산권을 침해하는지 여부입니다. 해당 조항은 산업단지의 지정 또는 변경에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역 및 산업단지 안에서 건축물의 건축 등 대통령령으로 정하는 개발행위를 하려는 자는 관할 지자체장의 허가를 받도록 규정하고 있습니다.

헌법재판소는 재산권 제한의 허용 정도는 재산권 행사의 대상이 되는 객체의 사회적 기능과 연관성에 달려 있다고 봅니다. 토지는 생산이나 대체가 불가능하고 공급이 제한적이며 국민 생활의 기반이므로 헌법 제122조에 따라 공동체의 이익을 위해 다른 재산권보다 더 강한 제한과 의무가 부과될 수 있습니다. 다만 이러한 제한 또한 과잉금지원칙을 준수하고 재산권의 본질적 내용을 침해해서는 안 됩니다.

1. 목적의 정당성 및 수단의 적합성: 법원은 심판대상 조항이 무계획적인 개발행위를 방지하여 산업단지 계획의 원활한 이행을 확보하고 투기적 행위로 인한 불필요한 보상금 증액 및 원상회복 문제를 해소하려는 정당한 입법목적을 가지고 있다고 판단했습니다. 개발행위에 허가를 받도록 하는 것은 이러한 목적 달성에 적합한 수단입니다.

2. 침해의 최소성:

   • 개발행위 제한의 필요성: 산업단지 개발사업은 특정한 목적 달성을 위해 대상 토지 일대를 일정한 용도로 사용할 것을 전제로 하므로 사업 진행 가능성이 일반에 알려진 지역에 대한 사전 개발행위 허가 의무는 사업의 원활한 이행에 필수적입니다. 또한 공고 시점을 기준으로 제한을 두는 것은 과거 '산업단지 지정·고시일'을 기준으로 할 때 발생했던 투기적 개발행위를 방지하고 불필요한 비용 지출을 줄이는 데 효과적입니다.
   • 제한의 기한: 「산업입지법」 및 「산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법」은 사업시행자가 산업단지 개발 절차에서 지켜야 할 구체적인 기한을 정하고 있으므로 개발행위 제한 의무가 무기한으로 지속되는 것이 아니라고 보았습니다.
   • 심사 절차: 산업단지 지정 및 승인 과정에서 관계 행정기관, 전문가, 이해관계인의 의견이 반영되는 심사 절차가 존재하므로 공적 개발 가치가 없는 계획으로 재산권이 제한된다고 볼 수 없습니다.
   • 제한의 범위: 심판대상 조항은 개발행위를 전면적으로 금지하는 것이 아니라 허가를 받도록 하는 것이며 산업단지 개발에 지장이 없는 등 특정 기준을 충족하면 허가를 받을 수 있습니다. 또한 재해복구, 경미한 행위 또는 공고일 이전에 이미 허가를 받아 착수한 행위 등은 허가 없이 할 수 있는 예외 조항도 마련되어 있습니다.

3. 법익의 균형성: 법원은 무분별한 개발행위 방지, 산업단지 개발사업 원활한 이행, 투기적 개발행위 억제라는 공익이 개발행위 허가 의무로 인한 사익 제한보다 크다고 판단했습니다. 특히 산업단지 개발은 민간기업이 시행하더라도 산업의 적정 분산 및 지역경제 활성화라는 공공성을 가지므로 청구인의 주장은 받아들여지지 않았습니다.

따라서 헌법재판소는 심판대상 조항이 과잉금지원칙에 위반되지 않아 토지 소유자의 재산권을 침해하지 않는다고 판단했습니다.

참고 사항

1. 산업단지 지정 계획에 대한 주민 의견청취 공고가 있는 지역의 토지 소유자는 해당 토지에서 건축물 신축 등 개발행위를 하려면 특별시장, 광역시장, 시장 또는 군수의 허가를 받아야 합니다.
2. 이때 허가 기준은 산업단지개발사업에 지장이 없고 주변 교통, 경관, 환경 등의 여건에 적합해야 합니다.
3. 산업단지 지정 또는 변경에 관한 의견청취 공고일 이후의 개발행위는 투기적 행위로 간주될 수 있으며 이후 보상금 증액이나 원상회복 문제 발생 시 불이익을 받을 수 있습니다.
4. 재해복구, 재난수습을 위한 응급조치나 경작을 위한 토지 형질변경 등 일부 행위는 허가 없이도 가능하며 의견청취 공고일 이전에 이미 허가를 받아 착수한 공사는 신고 후 계속 진행할 수 있습니다.
5. 산업단지 개발은 지역 경제 활성화 등 공공성이 인정되므로 비록 민간기업이 사업시행자라 할지라도 개인의 재산권이 일정 부분 제한될 수 있습니다.
6. 관련 법령에 따라 산업단지 개발 절차에는 구체적인 기한이 정해져 있으므로 개발행위 제한이 무기한으로 지속되는 것은 아닙니다.