개발제한구역 내 불법 시설물 설치 및 토지 형질변경 시정명령 유지 판결

원고는 개발제한구역으로 지정된 자신의 토지에 컨테이너 창고, 철파이프 작업장 등 불법 공작물을 설치하고 잡석 및 콘크리트 포장을 하여 토지 형질변경을 하였습니다. 이에 피고인 남동구청장은 원고에게 위반 사항에 대한 시정명령을 내렸습니다. 원고는 개발제한구역 지정의 무효, 시정명령의 재량권 일탈·남용, 그리고 불복 절차 미고지를 이유로 시정명령 취소 소송을 제기했습니다. 법원은 개발제한구역 지정은 유효하고 원고의 행위는 개발제한구역법을 위반한 것이며, 시정명령은 재량권 일탈·남용이 아니라고 판단하여 원고의 청구를 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 개발제한구역으로 지정된 토지 위에 불법 공작물을 설치하고 토지 형질변경 행위를 하여 시정명령을 받은 토지 소유자.
• 피고 인천광역시 남동구청장: 개발제한구역 내 원고의 불법 행위에 대해 시정명령을 내린 행정청.

분쟁 상황

원고는 1970년대 공유수면 매립 후 1972년에 개발제한구역으로 지정된 914m² 면적의 잡종지(이 사건 토지)를 소유하고 있습니다. 원고는 2010년부터 피고로부터 물건 적치 행위 허가를 받아 토지를 사용해왔습니다. 그러나 원고는 허가 범위 밖으로 토지 위에 18m² 규모의 창고(컨테이너 건물)와 20m² 규모의 작업장(철파이프 구조)을 설치하고, 적치장에 잡석 및 콘크리트 포장을 하였습니다. 이에 피고는 이러한 행위가 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(개발제한구역법) 제30조 및 동 시행령 제22조를 위반한 불법 공작물 설치 및 불법 형질변경에 해당한다고 보아, 2021년 2월 5일 원고에게 위반 사항을 시정하라는 명령을 내렸습니다. 원고는 이 시정명령이 위법하다고 주장하며 취소 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

1. 이 사건 토지에 대한 개발제한구역 지정이 무효인지 여부.
2. 피고의 시정명령 처분이 재량권을 일탈·남용한 위법한 것인지 여부.
3. 처분 당시 불복 절차를 고지하지 않은 것이 시정명령 처분의 위법 사유가 되는지 여부.

법원의 판단

법원은 원고의 청구를 모두 기각하고, 소송 비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다.

결론

법원은 개발제한구역 지정이 유효하고, 원고의 창고 및 작업장 설치와 잡석 및 콘크리트 포장 행위는 개발제한구역법에 위반되며, 시정명령 처분은 재량권 일탈·남용이 아니라고 보았습니다. 또한, 불복 절차 미고지가 처분의 위법 사유가 될 수 없다고 판단하여, 피고의 시정명령 처분이 적법하다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

1. 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(개발제한구역법) 제1조, 제3조, 제12조, 제30조, 제30조의2 및 동 시행령 제17조, 제22조, [별표 2]: 개발제한구역은 도시의 무질서한 확산을 막고 자연환경을 보전하여 시민들의 쾌적한 생활환경을 확보하기 위해 지정됩니다. 이 구역 안에서는 토지의 형질변경, 건축물 건축, 공작물 설치, 물건 적치 등 행위가 원칙적으로 금지되며, 예외적으로 시장, 군수, 구청장의 허가를 받아야만 가능합니다. 허가를 받았더라도 그 범위를 넘어서는 행위는 위법하며, 행정청은 이에 대해 건축물 철거, 공작물 이전 등 필요한 조치(시정명령)를 명령할 수 있습니다. 시정명령을 이행하지 않으면 이행강제금이 부과됩니다. 본 사건에서 원고가 허가 없이 설치한 창고와 작업장, 잡석 및 콘크리트 포장은 법령상 금지된 행위로, 시정명령이 적법하다고 판단되었습니다. 특히 시행령 [별표 2]에 따라 물건 적치용 가설건축물 설치는 가능하나, 토지 형질변경(절토, 성토, 정지, 포장)은 허가 대상이 아니었습니다.
2. 행정절차법 제26조(고지)​: 행정청이 처분을 할 때 당사자에게 해당 처분에 대한 행정심판이나 행정소송 제기 가능 여부, 청구 절차 및 기간 등 필요한 사항을 알려야 합니다. 그러나 이러한 고지 의무를 이행하지 않았다고 하더라도 처분 자체가 위법해지는 것은 아니며, 다만 행정심판 제기 기간이 연장될 수 있을 뿐입니다. 본 사건에서 피고가 불복 절차를 고지하지 않았다는 원고의 주장은 시정명령의 위법 사유로 인정되지 않았습니다.
3. 행정계획 및 재량행위의 사법심사 원칙: 개발제한구역 지정 처분과 같은 행정계획은 행정청이 도시정책적 판단에 기초하여 넓은 재량권을 가지고 수립하는 재량행위입니다. 법원은 이러한 재량행위에 대해 행정청의 판단을 존중하며, 재량권이 전혀 행사되지 않았거나 비례의 원칙에 위반되는 등 재량권을 일탈·남용했을 때만 위법하다고 판단합니다. 또한 행정처분의 하자가 중대하고 명백하여야만 무효가 되는데, 법리 해석에 다툼의 여지가 있거나 사실관계를 정확히 조사해야 밝혀지는 경우 하자가 명백하다고 보기 어렵습니다. 본 사건에서 법원은 개발제한구역 지정이 재량권 일탈·남용으로 무효라고 볼 수 없으며, 시정명령 또한 공익적 필요성을 고려할 때 재량권 일탈·남용이 아니라고 판단했습니다.

참고 사항

1. 개발제한구역 내 행위 허가 범위 확인: 개발제한구역 내 토지 소유자는 모든 개발 및 이용 행위에 대해 관련 법규(개발제한구역법)와 관할 행정청의 허가 내용을 철저히 확인해야 합니다. 기존에 허가를 받았더라도 허가받은 내용과 다르게 토지를 이용하거나 공작물을 설치하면 불법으로 간주되어 시정명령이나 이행강제금 부과 대상이 될 수 있습니다.
2. 불법 행위의 범위: 단순히 물건을 적치하는 행위 외에, 창고나 작업장 등 구조물을 설치하는 행위, 잡석이나 콘크리트 포장을 통해 토지 형태를 변경하는 행위(형질변경)는 별도의 허가가 필요하며, 허가 없이 진행하면 불법입니다.
3. '원상 복구가 용이하다'는 주장의 한계: 불법 시설물이나 형질변경 행위에 대해 '나중에 원상 복구가 쉽다'거나 '지반 약화를 막기 위한 불가피한 행위였다'는 주장은 시정명령의 적법성을 다투는 데 충분한 이유가 되지 않습니다.
4. 행정 절차상 고지 의무 위반의 영향: 행정청이 처분 당시 행정심판이나 행정소송 등 불복 절차를 고지하지 않은 절차상 하자가 있더라도, 이로 인해 해당 처분 자체가 위법하게 되는 것은 아닙니다. 다만 불복 기간이 연장될 수 있으므로, 처분에 이의가 있다면 적극적으로 법적 구제 절차를 알아보고 진행하는 것이 중요합니다.