지역주택조합 설립인가 취소 요구 기각 사건

남양주시 일원에 아파트를 건설하기 위해 결성된 F 지역주택조합이 남양주시장으로부터 설립인가를 받았습니다. 이에 해당 사업부지 내 토지 소유자들(원고들)은 지역주택조합 설립인가 처분이 위법하다며 취소를 구하는 행정소송을 제기했습니다. 원고들은 조합 창립총회의 의사정족수 미달 및 부적법한 조합원 제명, 그리고 사업 부지 80% 이상의 사용권원 미확보 등을 주장했으나, 법원은 지역주택조합 설립인가가 행정주체로서의 지위를 부여하는 '설권적 처분'에 해당하여 행정소송의 대상이 되며, 원고들의 주장을 모두 배척하고 인가처분이 적법하다고 판단하여 청구를 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고들: F 지역주택조합 사업부지 내 토지 소유자 127명으로, 지역주택조합 설립인가 처분의 취소를 구한 사람들입니다.
• 피고: 남양주시장으로, F 지역주택조합에 설립인가 처분을 한 행정청입니다.
• 피고소송참가인: F 지역주택조합으로, 남양주 일원에 공동주택단지 조성사업을 추진하는 주체입니다.

분쟁 상황

F 지역주택조합은 남양주시 <주소> 일원 52,909㎡ 부지에 공동주택단지를 조성하는 사업을 추진하기 위해 주택법에 따라 설립인가를 신청했습니다. 2022년 6월 18일 창립총회를 개최하여 조합설립과 규약 변경 등의 안건을 가결하고, 같은 해 7월 18일 남양주시장에 설립인가를 신청했습니다. 남양주시장은 조합이 해당 대지 면적의 89%에 해당하는 사용권원을 확보했다고 판단하여 2022년 10월 14일 설립인가를 내주었습니다. 이에 해당 사업부지 내 토지 소유자들인 원고들은 조합의 창립총회가 무효이고, 자신들을 포함한 일부 조합원들이 위법하게 제명되었으며, 조합이 법정 요건인 80% 이상의 토지 사용권원을 확보하지 못했다는 이유로 남양주시장의 설립인가 처분 취소를 구하는 소송을 제기하게 되었습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다.

1. 지역주택조합 설립인가의 법적 성격: 설립인가가 단순 보충행위에 불과하여 민사소송으로 다퉈야 하는지, 아니면 행정주체 지위를 부여하는 설권적 처분이어서 행정소송의 대상이 되는지 여부입니다.
2. 창립총회 결의의 유효성: 창립총회가 의사정족수를 충족하지 못했거나, 2차 분담금 미납 조합원 제명 결의가 무효이므로 조합설립 결의 전체가 무효인지 여부입니다.
3. 위법한 조합원 제명 상태로의 설립인가 신청: 조합이 위법하게 제명된 조합원들을 제외한 상태로 설립인가를 신청한 것이 인가처분의 위법 사유가 되는지 여부입니다.
4. 주택건설대지 사용권원 확보 여부: 주택법에서 요구하는 80% 이상의 토지 사용권원(사유지 토지사용승낙 철회, 국공유지 조건부 동의 불충족 등)을 조합이 실제로 확보했는지 여부입니다.

법원의 판단

법원은 원고들의 청구를 모두 기각했습니다. 소송으로 발생한 모든 비용은 원고들이 부담하도록 했습니다. 이는 남양주시장의 지역주택조합 설립인가 처분이 적법하다고 판단했음을 의미합니다.

결론

법원은 먼저 지역주택조합 설립인가가 '설권적 처분'에 해당하므로, 기본행위(조합설립행위)에 하자가 있다면 그 인가처분의 취소를 구하는 항고소송(행정소송)을 제기할 법률상 이익이 있다고 보아 원고들의 본안 전 항변을 기각했습니다. 이후 본안 판단에서는 다음과 같이 원고들의 주장을 배척했습니다.

• 창립총회 무효 주장: 창립총회 의사록이 사실과 다르게 작성되었거나 위조되었다는 특별한 사정이 입증되지 않는 한, 의사록 기재에 따라 의사정족수가 충족되었다고 판단했습니다. 또한, 2차 분담금 미납 조합원 제명 결의가 무효라 하더라도 이는 다른 안건(조합설립 승인, 규약 변경)의 효력에 영향을 미치지 않는다고 보았습니다.
• 위법한 조합원 제명에 따른 인가처분 위법 주장: 주택법 시행령은 설립인가 시 위법하게 제명된 조합원의 존재 여부를 검토하도록 규정하고 있지 않으므로, 이러한 사정이 설립인가 처분의 위법성을 인정할 근거가 될 수 없다고 판단했습니다.
• 사용권원 미확보 주장: 사유지의 경우, 특정 토지들은 인가처분 시 확보 면적 산정에서 제외되었거나, 매매계약 등을 통해 이미 사용권원이 확보된 상태였으므로 소유주의 일방적인 토지사용승낙 철회는 효력이 없다고 보았습니다. 국공유지에 대해서는 관리청(한국농어촌공사)이 매도를 확고하게 거부하는 의사를 표시하지 않았고, 대체시설 완비 또는 농지 전용 가능성을 인정하는 조건부 동의를 한 것이 사실상 사업시행에 동의한 것으로 해석하여 사용권원을 확보한 것으로 판단했습니다. 이러한 이유들로 법원은 원고들의 청구를 모두 받아들이지 않았습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련된 주요 법령과 법리는 다음과 같습니다.

1. 주택법 제11조 및 주택법 시행령 제20조: 지역주택조합 설립인가의 요건 및 절차를 규정하고 있습니다. 특히 주택법 제11조 제2항 제1호는 주택조합 설립인가를 받으려는 자는 해당 주택건설대지의 80퍼센트 이상에 해당하는 토지의 사용권원을 확보해야 한다고 명시하고 있습니다. 본 사건에서 피고는 참가인이 89%의 사용권원을 확보했다고 판단하여 인가했습니다.
2. 주택법 제15조 및 제22조 (매도청구권)​: 지역주택조합이 사업계획승인 이후 사용권원을 확보하지 못한 부지에 대해 매도청구를 통해 소유권을 확보할 수 있도록 규정하고 있습니다. 이는 사업의 원활한 진행을 위한 특별 규정으로, 헌법상 공용수용과 유사한 성격을 가집니다. 법원은 이 규정을 들어 지역주택조합 설립인가가 '설권적 처분'의 성격을 가진다고 판단하는 근거로 삼았습니다.
3. 도시 및 주거환경정비법상 조합설립 인가 관련 법리 (대법원 2010. 2. 25. 선고 2007다73598 판결 등)​: 법원은 이 판결에서 도시정비법상 조합설립 인가처분을 재건축조합에 행정주체로서의 지위를 부여하는 설권적 처분으로 보았고, 이 사건에서 주택법상 지역주택조합 설립인가도 이와 마찬가지로 설권적 처분으로 보아야 한다고 판단했습니다.
4. 민법상 사단법인 총회 결의 관련 법리 (대법원 2011. 10. 27. 선고 2010다88682 판결 등)​: 사단법인 총회 결의의 의사정족수 충족 여부는 의사의 경과, 요령 및 결과 등을 기재한 의사록 등의 자료에 의해 판단해야 하며, 의사록 등의 증명력을 부인하려면 결의의 효력을 다투는 측에서 구체적인 주장과 증명을 해야 한다는 법리입니다. 본 사건에서 법원은 창립총회 의사록의 증명력을 인정했습니다.
5. 주택법 제21조 제1항 제1호 및 농어촌정비법 제24조 제1항: 주택건설사업 대지면적에 포함된 국공유지에 대해, 관리청이 해당 토지를 사업주체에게 매각하거나 양여할 것을 확인한 서류를 제출하는 경우 사업주체가 사용권원을 확보한 것으로 봅니다. 농어촌정비법 제24조 제1항은 폐지하려는 농업생산기반시설을 대체할 시설이 완비되거나, 폐지하려는 농업생산기반시설에서 이익을 얻는 농경지 등이 다른 목적으로 전용된 경우 매각이 가능하다고 규정합니다. 본 사건에서 한국농어촌공사의 회신 내용을 이들 법령에 따라 사용권원 확보로 해석했습니다.

참고 사항

유사한 상황에 참고할 만한 내용은 다음과 같습니다.

1. 지역주택조합 설립인가의 법적 성격: 지역주택조합 설립인가는 단순히 사인의 행위를 보충하는 것을 넘어, 조합에 주택사업을 시행할 수 있는 행정주체로서의 지위를 부여하는 '설권적 처분'으로 이해해야 합니다. 따라서 설립인가 과정에 하자가 있다면 행정소송(항고소송)을 통해 그 취소를 다툴 수 있습니다.
2. 총회 의사록의 중요성: 조합 총회 결의의 효력을 다툴 때는 의사록의 증명력을 부인할 만한 구체적인 증거를 제시하는 것이 중요합니다. 단순히 반대하는 조합원의 수가 많다는 주장만으로는 의사록의 내용을 뒤집기 어렵습니다. 의사록이 허위로 작성되거나 위조되었다는 사실을 입증해야 합니다.
3. 부분적 결의 무효가 전체에 미치는 영향: 총회에서 여러 안건을 결의했을 때, 특정 안건(예: 조합원 제명)의 결의가 무효라고 해서 곧바로 조합설립 승인 등 다른 안건의 결의까지 무효가 되는 것은 아닙니다. 각 결의는 독립적으로 그 유효성이 판단될 수 있습니다.
4. 조합원 제명의 적법성과 인가처분: 주택법 시행령은 설립인가 여부를 결정할 때 위법하게 제명된 조합원이 존재하는지 여부를 검토하도록 규정하고 있지 않습니다. 따라서 조합원 제명의 적법성 문제는 별도의 절차를 통해 다퉈야 할 사안이며, 그것만으로 설립인가 처분이 위법하다고 보기는 어렵습니다.
5. 토지 사용권원 확보: 지역주택조합 설립인가의 핵심 요건 중 하나는 주택건설대지의 80% 이상 사용권원 확보입니다.
   • 사유지: 매매계약 등 법적 구속력이 있는 계약을 통해 사용권원이 확보된 경우, 토지 소유주의 일방적인 토지사용승낙 철회 의사표시는 그 효력이 없다고 판단될 수 있습니다.
   • 국공유지: 국공유지의 관리청이 사업시행에 명확히 반대하는 의사를 표시하지 않고, 협의 과정에서 조건부 동의를 하거나 매각 가능성을 언급했다면, 해당 토지에 대한 사용권원이 확보된 것으로 인정될 수 있습니다. 관리청의 소극적인 태도나 조건부 회신도 긍정적 의사로 해석될 여지가 있습니다.